Ciencias Administrativas. Teoría
y Praxis
Num. 2 Año 12, Julio-Diciembre
2016, pp. 146-158
La competitividad local en municipios del norte de México: estudios comparativos de la zona metropolitana de Monterrey*
Local competitiveness in municipalities in north of Mexico:
comparative studies of the metropolitan area of Monterrey
Carlos Gómez Díaz de León**, Gustavo Hernández Martínez***
Resumen
Este trabajo analiza las capacidades institucionales de
las administraciones públicas locales, del norte de México, utilizando el
método comparativo. El objetivo es
ofrecer un diagnóstico
comparativo de la competitividad
institucional en gobiernos locales de Monterrey mediante dos estudios
complementarios. Primero, se analiza comparativamente la competitividad en una
muestra de las 10 ciudades más competitivas del Norte de México, considerando
diversos indicadores predeterminados. Después, en un segundo análisis se hace un estudio con
diversos indicadores financieros a cinco de los municipios más importantes de la Zona Metropolitana de Monterrey, en el
Estado de Nuevo León.
Palabras
clave: competitividad,
gestión pública municipal, finanzas públicas, método comparativo.
Abstract
This work
analyses the institutional capacity of
local governments, particularly in Mexico, using the comparative method. The
purpose of the study is to provide a comparative diagnosis of
institutional competitiveness in
local governments in the
metropolitan area of Monterrey
as a result of two
complementary studies. First, a
comparative study of competitiveness in a sample of
10 competitive cities in northern
Mexico is analyzed considering various predetermined indicators. Then, a second
study offers a panel of financial indicators in order to analyze the
competitiveness of municipalities in the metropolitan area of Monterrey, Nuevo León.
Key
words: competitiveness,
local public management, public finances, comparative method.
Clasificación
JEL: H72
Introducción
El análisis comparativo como método de investigación
resulta aplicable a cualquier ciencia social y por ende a cualquier objeto de ésta, sea la sociología, el derecho, la
ciencia política, la
administración pública y sus
derivados, por ejemplo a la gestión pública, en la cual existen múltiples
ejemplos de estudios comparados que han enriquecido el conocimiento de estas
disciplinas, tanto en el ámbito internacional (OCDE, 1996; Longo, CLAD, 2005)
como local (Cabrero, 2004a; Gómez, 1998a; entre otros). En el campo de la
competitividad los estudios comparativos resultan particularmente pertinentes
ya que ofrecen diagnósticos estratégicos y permiten delinear políticas públicas
para mejorar la competitividad (Cabrero y Orihuela, 2013b,
* Este
trabajo da continuidad a un artículo previo, con similar metodología pero
aplicados a un universo muestral distinto (ciudades frontera norte del país) en el caso del primer
estudio, y a un período
más reciente (2009-2013), en el caso de
la muestra de los municipios de Nuevo león, en el segundo.
** Doctorado
en Derecho Público, Universidad de Paris XI; Catedrático en Licenciatura y
Posgrado de la FACPYAP, UANL;
especialista en Gestión Pública,
Gobernanza y Ética. E-mail: carlos.diazdeleon@sat.gob.mx
*** Maestro
en Gestión del Capital Humano, Instituto de Estudios Superiores de Tamaulipas;
profesor de posgrado y pos- tulante a Doctor en Ciencias Políticas en FACPYAP,
UANL. E-mail: gustavo.chconsultores@gmail.com
Artículo recibido: 19 de febrero de 2016 Artículo aceptado: 20
de julio de 2016
19). En este sentido, es conveniente subrayar
que la incidencia que tienen los gobiernos en la competitividad no solamente se
desprende del entorno institucional, sino que tiene relación también con el
entorno económico, el financiamiento y
la articulación de actores sociales (Ibid, 25), por lo cual en el análisis del
ámbito socio demográfico y el urbano inciden las políticas
y la gestión
pública. Es por ello que en
nuestro marco teórico consideramos las categorías de gestión pública,
competitividad y profesionalización. Los dos primeros como conceptos que serán
desarrollados fundamentalmente en el primer estudio de competitividad regional,
y el tercero en el segundo estudio de
competitividad y profesionalización local.
Para efectos de este trabajo y en
el marco de lo expuesto más arriba
respecto al objeto
de estudio de la disciplina publica administrativa, retomaremos la
definición de gestión pública que nos ofrece Ospina (1993) entendiéndola como
la acción práctica del gobierno, que lleva a cabo planes, programas y políticas
de gobierno, es decir “la acción o práctica social desempeñada por profesionales en posiciones
de responsabilidad con relación a la toma de decisiones en organizaciones
públicas”. En este sentido, coincide con Hood y Allison, que además de concebirla como el trabajo del ejecutivo del gobierno, se
integra con tres elementos: la gestión de políticas públicas, la gestión de
recursos y la gestión de programas (Citados por Pliscoff, C. y Monje, 2003).
Ésta es una concepción más globalizada e integral, basada en la aplicación de
conocimientos y técnicas modernas, y apoyada por ejercicios de reflexión
sistemática de la práctica profesional en el contexto del trabajo. Implica, de
acuerdo a Ospina, una notable diferencia con administración pública, que tiene
una connotación centrada en la aplicación de las funciones administrativas
genéricas con cierto grado de pasividad y orientación hacia el “statu quo”. Gestión pública en este
sentido, tiene un enfoque basado en la aplicación de conocimientos y técnicas
modernas apoyadas por ejercicios de reflexión sistemática de la
práctica profesional en el contexto del
trabajo. Para el caso de estudio que realizaremos, debemos entender que el
mismo sentido tiene ya sea en el ámbito
federal, estatal o municipal.
Por lo tanto será válida la connotación y la denotación del concepto.
Antecedentes teóricos para un análisis
comparativo en gestión pública
Por otra parte, es necesario que abordemos la connotación del concepto
profesionalización. Este término,
usualmente se ha
utilizado en dos dimensiones: por
una parte, en sentido amplio, hace
referencia a un modelo integrado de gestión de recursos humanos. Tal es
el caso de la connotación que se le da
en la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD, 2003) o más
recientemente el enfoque que le otorga
el Foro Nacional Permanente en Gobiernos Locales (INAFED, 2007). Esta misma
connotación le da Merino (2006, 244) al definirla como la “política pública mediante la cual se organizan las normas y los
procedimientos administrativos indispensables
para garantizar que un cuerpo burocrático cuente con las capacidades
profesionales necesarias para cumplir con las atribuciones que le han sido asignadas de manera estable”.
Por otra parte,
en sentido restringido,
se define de forma más puntual como el
desarrollo de competencias
a través de un
proceso de formación, actualización y especialización de los servidores
públicos operado en forma programada, articulada y evaluada por una entidad
administrativa. En esta definición encontramos las características
mínimas necesarias para caracterizar la profesionalización con referentes empíricos, a saber; 1) la acción de
formación; 2) un programa con objetivos y estrategias; 3) un instrumento de
evaluación; 4) una entidad responsable de todo este proceso. En esta forma se
integran los indicadores operativos de la definición. Cabe señalar que para el
propósito de nuestro estudio, es la más apropiada, ya que por la viabilidad de
la investigación nos enfocaremos a este nivel, concibiendo a la
profesionalización más
como un proceso de formación y desarrollo de competencias y no como un sistema
integrado de gestión de recursos humanos (Gómez, 2006b, 171). De esta forma,
aunque aparentemente la profesionalización está desvinculada de los demás
subsistemas de la gestión de recursos
humanos, no pierde el carácter estratégico de su esencia, como un medio para el mejoramiento de las instituciones públicas y para contribuir
al bienestar social.
En este contexto, entenderemos la
importancia de la profesionalización en el desarrollo administrativo como
el conjunto de acciones necesarias coordinadas
por una entidad a fin de que la
administración pública local cuente con directivos públicos humana y
técnicamente preparados para ejercer eficazmente las funciones y otorgar los servicios que les corresponden,
soportados con los conocimientos, destrezas, habilidades y actitudes que deben poseer
para el desempeño del puesto que ocupan, dentro
de la actividad organizada, regulada, programada y evaluada en cada ámbito
público de actividad.
De acuerdo a un diagnóstico
elaborado recientemente por la Auditoría Superior de la Federación, la
profesionalización del directivo público, entonces, es un factor esencial para
impulsar la profesionalización del servicio pú- blico y mejorar la capacidad
institucional, que además se nutre de otras acciones de desarro-
llo administrativo como son: la innovación téc- nica y tecnológica, la evaluación y la reglamen- tación, así como la transparencia y la rendición de cuentas (ASF, 2013, 10). Según la ponde- ración del
estudio de referencia, el desarrollo administrativo por una parte y la
transparencia y la rendición de cuentas por otra, inciden en un 60 % en la
competitividad institucional mu- nicipal 1.
Es importante señalar que los
esquemas de profesionalización no son
respuestas teorizantes acerca de cuáles deben ser el perfil y los
requerimientos profesionales idóneos de los servidores públicos para el
ejercicio de un puesto determinado. En efecto,
la profesionalización va más allá de la
teoría y se ubica en los requerimientos
prácticos de un entorno organizado, que
siempre se debe anticipar a los cambios o
a la introducción de nuevos
modelos y prácticas,
mediante la aplicación de una planeación y gestión estratégica de la
capacitación y la preparación del capital humano
que los pondrá
en ejecución. Una precisión
relativa al grupo de funcionarios que agrupa nuestro estudio es definida
por el nivel que ocupan los
destinatarios de los programas de formación y que corresponde al nivel directivo, es decir secretarios y directores de las
administraciones municipales, y que además se encargan de la gestión de las
finanzas municipales, obras
públicas y políticas sociales.
Un último concepto que es necesario
definir en esta fase de construcción de la estructura teórica del método
comparativo y que será el que utilizaremos específicamente en el estudio de casos propuesto es el de
competitividad institucional. La competitividad es un término que se
refiere a la
ubicación de un
sujeto u objeto respecto a otros sujetos u objetos similares. Esto
significa que la competitividad se convierte en una aspiración que tiende a
ubicar a los sujetos en los primeros lugares
o en los niveles superiores, etc. Como es natural, puede referirse a
diferentes áreas, ámbitos clasificaciones o aspectos. Desde la perspectiva de
la gestión pública interesa la competitividad institucional. Ésta se refiere al funcionamiento de diversas instituciones
relacionadas con el sector público. Por lo tanto la competitividad se mide
a partir de la definición de ciertos indicadores y éstos
a su vez se comparan entre los sujetos de la muestra, en esta forma, obtenemos
diversos componentes de la competitividad. Los
indicadores más comunes son los de tipo económico, ambiental, social, y el institucional, entre otros (Agenda Desde
lo Local: INAFED). Existen diversas instituciones nacionales e internacionales
que realizan periódicamente estudios sobre
competitividad aplicándolos a regiones, naciones, entidades federativas
1 El desarrollo administrativo
con un 40% y la transparencia y la rendición de cuentas con un 20%.
o incluso municipios. A continuación
esbozaremos el conjunto de cuestiones que conforman el problema de
investigación.
Metodología
Planteamiento
del problema: relación entre profesionalización, competitividad y desarrollo
institucional.
En esta fase del proceso describiremos prime- ramente
la importancia de la profesionaliza- ción en las administraciones
municipales. Posteriormente, de manera empírica, apli- cando el método
comparativo analizaremos la competitividad urbana e institucional. Como se señaló arriba, el
método compa- rativo permite la verificación de hipótesis. Por lo tanto es necesario
partir de una hi- pótesis preliminar, construir los referentes
empíricos de las variables,
y contrastarlos con los sujetos
de la muestra. La hipótesis subyacente
en nuestra investigación es esa relación
que se da entre profesionalización y competitividad urbana e institucional.
El análisis comparativo se enfocará
en primer lugar a describir
la competitividad urbana (variable
dependiente), para en un segundo lugar analizar específicamente la competiti- vidad institucional. Sin embargo
para fines didácticos del propio método es necesario conceptualizar
y fundamentar, ambos con- ceptos. Como se puede apreciar primero se presenta
la evidencia del efecto
de la varia- ble dependiente
(competitividad). A mayor grado de profesionalización,
mayor desarro- llo institucional, y mejor competitividad.
De manera general existe un amplio
con- senso en el sentido de que las administracio- nes municipales tienen un
muy bajo nivel de profesionalización medido en función del nivel académico y de capacidades en todos sus cua-
dros directivos, así como en la experiencia y antigüedad en el servicio. Más
aún se señala en diversos estudios de competitividad a la fal- ta
de profesionalización en los municipios como un problema serio a atender para mejorar el desempeño
institucional (IMCO, 2012, 84-85, ASF, 2013,
28 ¿Por qué es imperativo profe- sionalizar los cuadros directivos municipales?
Porque una gestión pública profesional
requiere que las administraciones municipales cuenten con servidores públicos
altamente capacitados y acreditados mediante sistemas de formación y evaluación
que garanticen sus competencias
profesionales. El capital humano es el activo organizacional más importante del
gobierno y en general de las organizaciones, como tal, debe ser cuidadosa y
estratégicamente administrado, como un componente central de cualquier proceso
de desarrollo administrativo.
Una estrategia moderna de gestión
de recursos humanos se debe basar fundamen- talmente en el desarrollo del
capital humano a través de la formación
continua tomando como criterio para la profesionalización el modelo de
competencias. Se requiere desa- prender y aprender las nuevas funciones que
marcan los cambiantes contextos sociales, desarrollando en los directivos
públicos com- petencias de flexibilidad, aprendizaje y creati- vidad. Además es
necesario que esas compe- tencias respondan a problemáticas concretas de la
comunidad que se presentan a las uni- dades de gestión en cada uno de los
puestos. En este sentido, existe un amplio consenso en la pertinencia del modelo de formación por
competencias (Gómez, 2009c). De hecho el mismo modelo de competencias fue adopta-
do por el Foro de Profesionalización de Go- biernos Locales en el estudio
generado con la participación de más de
20 entidades fe- derativas en 2008 (INAFED-Pontifez, 2007). Asimismo, el modelo
de profesionalización por competencias
se encuentra avalado por la Carta
Iberoamericana de la Función Públi- ca (2003,
13).
En este sentido el gobierno es
un conjunto de organizaciones dentro de
un espacio institucionalizado que
obedecen a una doble lógica: nacen formal y legalmente predeterminadas en sus
fines y en los mecanismos generales de
acción y obtención de resultados, y a la vez continúan siendo organizaciones
por sí mismas (Arellano, 2003), con su vida interna, con
su propia lógica de acción, su cultura y su
contexto particular. El establecimiento de la profesionalización implica, como
es evidente, una transformación de gran magnitud en el proceso de gobierno en
la que está en juego no sólo la mera adecuación de los sistemas y tecnología en materia de
administración de recursos humanos,
sino el cambio
en el accionar
mismo del servidor
público, en sus prácticas,
principios, costumbres, actitudes, hábitos,
cultura organizacional, así como en su tradicional estilo de gestión
directiva y decisiones para el manejo de las designaciones y promociones de los
puestos. Por ello es necesario que
el sistema para la profesionalización de la administración
pública municipal, se establezca a partir de un modelo de competencias, mismo
que implica la definición clara de los conocimientos, las habilidades y los
comportamientos requeridos para alcanzar con éxito los objetivos de las
organizaciones en cada uno de los puestos de
trabajo.
La problemática que enfrentan las
admi- nistraciones municipales en México, con las recientes cargas de trabajo
derivadas de las participaciones y aportaciones federales que se han generado
en los últimos años como consecuencia de los ingresos derivados de los
incrementos de precios
internacionales de petróleo, así
como la compleja normativi- dad que acompaña
estos procesos obligan a que los directivos municipales
cuenten con las cualidades y capacidades indispensables para afrontar
exitosamente esos escenarios. La ausencia de una profesionalización, pro- voca las usuales irregularidades en materia de uso de recursos públicos, deudas
incontrola- bles y otros excesos que llegan incluso a la corrupción (ASF, 5) En otras palabras, un go- bierno
municipal competitivo está conformado por servidores públicos adecuadamente
pro- fesionalizados. Al contrario, a un bajo nivel de profesionalización, baja
competitividad urbana e institucional. Esto lo podemos comprender más claramente
en el siguiente sistema de hi- pótesis.
Nota metodológica y sistema de hipótesis
Para la selección de las muestras se tomaron en
consideración los siguientes criterios. En el primer caso, se consideró
relevante hacer un estudio comparativo de las ciudades
de la fron- tera norte del país considerando como base el estudio realizado por Cabrero y Orihuela
(2013b), seleccionando en la muestra
aquellas 10 ciudades comprendidas entre las 25 mejor ubicadas en el
índice de competitividad de di- cho estudio, y que se encuentran situadas en la
zona norte del país, incluyendo algunas ca- pitales que se ubican en el rango anteriormen- te descrito. Así, la muestra
incluye cinco ciu- dades capital (Tijuana, Hermosillo, Chihuahua,
Saltillo y Monterrey), cinco puntos fronterizos (Mexicali, Cd. Juárez, Piedras
Negras, Nuevo Laredo y Reynosa) y una ciudad interior de Coahuila con alto
índice de competitividad ur- bana (Monclova). Cabe destacar que en razón de la inclusión de dos versiones
del estudio producto la ampliación realizada con ciertos indicadores
adicionales y la inclusión de más municipios a la investigación original, en nues- tro trabajo se analizan
los resultados de ambos
por lo cual se incluye el municipio de Piedras Negras a la muestra.
Por otra parte, es necesario
subrayar que la perspectiva y el énfasis del análisis se cen- tran en todos
aquellos procesos y variables relacionados fundamentalmente con la gestión pública. Es por ello que una importancia mayor se
otorga al componente institucional según se explica más adelante.
El sistema de hipótesis se deriva del propio
multicitado estudio de Cabrero y Orihuela y al- gunas inferencias derivadas de éste:
Hipótesis principal: La competitividad urbana está
determinada por las características que se derivan del análisis factorial de los 4 componentes: económico, institucional, socio
demográfico y urbano ambiental (Cabrero y Orihuela, 40).
H1 La competitividad urbana determina el desarrollo
urbano y regional, incrementa el
bienestar de la ciudadanía, promueve el
desarrollo sustentable y la cohesión social
(38).
H2 El componente institucional tiene un impacto determinante
en la competitividad urbana (25).
H3 Los indicadores financieros, el desarrollo administrativo y la rendición
de cuentas son determinantes en la competitividad institucional.
H4 El desarrollo Administrativo y la rendición de cuentas
reflejan el grado de profesionalización institucional.
En este contexto, definimos la competitividad
urbana como la variable dependiente, mientras que los diversos componentes e indicadores propuestos
en los estudios ofrecidos por Cabrero serán las variables independientes. A partir de un análisis comparativo podremos
determinar el grado de competitividad urbana de una muestra de once ciudades
de la frontera norte en un primer estudio, y la competitividad
institucional de una muestra de cinco municipios de la ZMM en un segundo
estudio. Todo ello, desde la
perspectiva de la gestión pública. En el
primer estudio considerando tanto el componente institucional como los otros
tres, a partir de las inferencias que es posible
hacer del análisis de ciertos indicadores derivados de
políticas públicas municipales como seguridad pública, educación, protección al
ambiente, entre otros.
Para el segundo estudio tomamos como muestra los cinco
municipios más importantes de Nuevo León y que forman parte de la Zona
Metropolitana de Monterrey y nos centraremos
en el análisis de algunos indicadores del componente institucional del estudio
de Cabrero y Orihuela (2013b), y otros aspectos concernientes al
desarrollo administrativo y la profesionalización de la gestión pública
municipal.
El marco teórico arriba expuesto, y este
conjunto de hipótesis de investigación serán las guías para la posterior
confrontación con
los referentes empíricos que obtendremos del análisis comparativo de los municipios
seleccionados para nuestro estudio. Previamente y con el propósito de
enriquecer con casos prácticos el método de análisis comparativo, a continuación
procederemos a comparar la
situación específica de 11 municipios
de la frontera norte del país.
Resultados
y discusión
Competitividad urbana
comparada en la frontera norte.
Para analizar empíricamente con un estudio
comparativo la competitividad urbana e insti- tucional que los municipios
conurbados de la Zona Metropolitana de Monterrey tienen res- pecto a otras ciudades
de la República Mexica- na
de la frontera norte haremos convencional- mente uso de la clasificación
obtenida aplican- do los resultados
del trabajo de investigación sobre el índice de competitividad actualizado por
el IMCC-CIDE (Cabrero y Orihuela, 2013b,
391)2 y que analiza 60
ciudades mexicanas a partir de 46 variables considerando 4 diferen- tes
componentes a saber: 1) económico; 2) institucional; 3) socio demográfico y 4) urbano. Cabe señalar que se consideran
ciudades en el sentido amplio del término, es decir consi- derando el total de
municipios considerados conurbados a esas 60 ciudades. En la segun- da versión
del estudio, se describen 74 ciu- dades y se incorporan una serie de variables
para enriquecer el análisis. Todo ello
engloba 365 municipios, 140 más que en la versión ac- tualizada. Cada uno de los componentes se integra con
diversas variables que reflejan la realidad municipal y que son producto de una
investigación teórica previa. El componente económico se integra con
información sobre la estructura económica de base, el perfil del desarrollo
local y el potencial de integración global. Precisamente el segundo componente,
es decir el componente institucional con 10 va- riables describe las características
esenciales de las administraciones públicas municipales considerando aspectos
reglamentarios, finan-
2 Este estudio realizado previamente en 2003 y
posteriormente en 2007 constituye por sí mismo un excelente modelo de estudio
comparativo que combina tanto elementos cualitativos como cuantitativos.
cieros, organizacionales y de infraestructura
tecnológica, entre otros. La inclusión de otras 4 variables ofrece una mejor
perspectiva del funcionamiento institucional, al incluir aspectos sobre profesionalización, control interno
y eva- luación, entre otros
aspectos de gestión públi- ca. De éstos más adelante retomaremos algu- nos para
el comparativo intermunicipal local.
Las variables del componente
institucional consideradas en el estudio del CIDE se refieren
a aspectos de capacidad y dependencia financiera, endeudamiento, ingresos e
inversión per cápita, reglamentación municipal, transparencia,
profesionalización, rendición de
cuentas, gobierno electrónico
entre otros aspectos relacionados con la gestión municipal. El
componente socio-demográfico se refiere a las características de la estructura
poblacional, calidad de vida, seguridad pública
y equidad. El componente urbano ambiental describe las condiciones de la
infraestructura urbana, la calidad
de los servicios de la ciudad,
el equipamiento en educación, salud, cuidado del medio ambiente, parques
industriales y telecomunicaciones.
Como se puede observar,
el conjunto de indicadores propuestos ofrece un amplio
espectro de aspectos que permiten
medir con cierto grado de
objetividad la capacidad institucional medida en términos de eficacia y
calidad. Si bien en el trabajo de referencia se considera el global de las diversas
variables de los 12 municipios
correspondientes a la Zona metropolitana de Monterrey, la metodología propuesta
en el estudio permite generalizar las conclusiones del análisis a todos los
municipios, dando al mismo tiempo validez a las hipótesis arriba planteadas.
Análisis de competitividad versión actualizada 3.
Del análisis del
índice de competitividad ofrecido por el estudio
(ver tabla 2 abajo), se desprende
que la ciudad de Monterrey, contrariamente a
lo que se pudiera creer 4, se encuentra por debajo de varias ciudades medias en
cuanto al promedio general ubicándose en el cuarto lugar del ranking regional.
Considerando el promedio de los 4 componentes, la Zona metropolitana de
Monterrey se ubica en cuarto lugar
por debajo de
Chihuahua, Hermosillo y Saltillo.
De acuerdo a los resultados del estudio, Monterrey se sitúa en el componente
urbano en primer lugar siendo su puntaje En el componente sociodemográfico se
coloca en segundo lugar después de Tijuana con su puntaje más alto con 95 puntos. En los
componentes económico e institucional se ubica en cuarto y noveno lugar de la
muestra respectivamente, la distancia respecto a los mejor calificados es
considerable con más de 19 puntos en el componente urbano y
33 en el componente institucional. Este es precisamente
el componente que refleja una administración pública profesional, eficaz y de calidad. Por consiguiente resulta evidente
el déficit institucional de la Zona Metropolitana de Monterrey. Lo anterior
puede verificarse en la tabla 1.
Análisis de competitividad versión ampliada
Previo al análisis comparativo de la competitividad
urbana propiamente dicha es conveniente hacer algunas observaciones en cuanto a
la ampliación de las variables, y de la
muestra, con la inclusión de más indicadores y municipios. Además de enriquecer
cualitativamente el análisis comparativo, es evidente que los indicadores
incorporados mejoran de manera global la calificación de la muestra al
incrementar los promedios (general
de 71 a 75) y específicos en dos casos (institucional de 55 a 78; y socio
demográfico de 86 a 89), con excepción del componente urbano que se redujo
(de 62 a 54). Cabe hacer
notar que el componente económico no se alteró, por lo cual la reducción en el
promedio se generó probablemente por la ampliación de
3
Para la Zona
Metropolitana de Monterrey en esta versión se consideran además de la capital
los siguientes municipios: Apodaca, Carmen, García, San Pedro Garza García,
General Escobedo, Guadalupe, Juárez, San Nicolás de los Garza.
4
El estudio del IMCO de 2012 ubica a
Monterrey en el 1° lugar de competitividad urbana (18).
la muestra. Por otra parte, también de manera
general se redujo la
desviación estándar en la muestra en 3 de los componentes con
excepción del urbano. Sin embargo
esto último se explica más
por la calificación que obtuvo Hermosillo en la muestra (pasó de 61 a 100), que
por la tendencia general, como se ilustra en las tablas 1 y 2.
En cuanto al análisis comparativo
de la versión ampliada, considerando el promedio global, Monterrey se sitúa en
el mismo cuarto rango de la clasificación regional atrás de Hermosillo,
Saltillo y Chihuahua, es decir las
4 ciudades conservan los primeros lugares
aunque el orden de los tres primeros se modifica colocándose Hermosillo en la primera posición, seguida de Saltillo
y Chihuahua. Esta última descendió del primero al
tercer lugar en la clasificación. Resulta interesante observar como Chihuahua (70 a 58)
y Monterrey (78
a 60) bajan su calificación en el componente urbano, muy probablemente debido a la incorporación a la muestra
de municipios aledaños a la capital. Sin
embargo destaca en
cambio que Monterrey desciende en el componente institucional al
décimo sitio confirmando
en esta forma su déficit institucional y de profesionalización. En
contraste, Monclova mejora su posicionamiento respecto a la versión actualizada
subiendo del noveno lugar al quinto, mientras que Mexicali y Tijuana descienden
una posición en el ranking.
Como podemos apreciar, el análisis
comparativo de las ciudades del norte de la república nos ofrece información
sumamente interesante para el diseño de políticas públicas, ya que la ciudad de Monterrey
con este índice de competitividad revela una oportunidad de mejora que debe
encontrar sus palancas en la
profesionalización de los cuadros directivos locales. Por otra parte, si
comparamos internacionalmente con las zonas urbanas más pobladas, con mayor
concentración de población a nivel mundial, las diferencias también son
notables. Entre una
muestra de 500 ciudades, según el
Global Urban Competitiveness Project 2008,
Monterrey se ubica en el lugar 143 atrás de Chihuahua con
el lugar 106 y de la Cd. De México
con el lugar 74 (Cabrero, 2013b, 43).
Competitividad Institucional de Municipios de Nuevo León
Una vez contextualizada la Zona Metropolitana de Monterrey en el ámbito
nacional, ahora se analizará
comparativamente el contexto intermunicipal mediante la selección de una
muestra de 5 municipios urbanos grandes
de Nuevo León (Monterrey,
Guadalupe, San Nicolás de los
Garza, Apodaca y San Pedro Garza García). Los cinco municipios seleccionados
corresponden a la categoría de urbano
grande y cuentan con alto grado de urbanización integrada.
Este comparativo resulta
particularmente relevante por varias razones
estratégicas (Ver Tabla 4). En primer lugar Nuevo León
constituye una de las entidades federativas con mayor importancia económica
en el país junto con el DF, el Estado de México y Jalisco. Con
apenas poco más del 4% de la población genera el 7.3% del PIB (INEGI, 2012).
Concentra en la zona metropolitana de Monterrey, servicios financieros,
comerciales, industriales y educativos con un alto impacto en la estructura productiva nacional y regional. Por otra parte, los municipios
seleccionados en la muestra también destacan en diversos indicadores sociales.
San Pedro y San Nicolás, por ejemplo se ubican entre los
municipios de más alto índice de desarrollo humano con el 2° y 6° lugar respectivamente. Respecto
al PIB Monterrey se ubica en
el 4° lugar del ranking nacional. En el sector educativo Apodaca y San Nicolás
se ubican en 3° y 8° respecto a población con menor índice de analfabetismo.
Estas posiciones deberían estar sustentadas en políticas públicas y en una
gestión profesional de los cuadros municipales. Sin embargo ello no es así, ya
que en ningún caso existen sistemas siquiera cercanos a un
servicio profesional. De hecho se muestra un déficit competencial en diversos
rubros, asociados en muchos casos a corrupción y escándalos en la provisión de
los servicios públicos. Según otro estudio, por ejemplo
en un aspecto estrechamente relacionado con buen gobierno, es decir transparencia,
rendición de cuentas y control ciudadano,
se ubica a la ZMM en una precaria situación obteniendo un promedio de 19
puntos sobre 100 (IMCO, 2012, 19), muy por debajo de la media nacional.
Comparando diversos indicadores financieros en
una serie histórica de
2009 al 2013 (tabla 4) podemos
apreciar algunos rasgos similares en cuanto a la gestión financiera de los municipios seleccionados 5.
Convencionalmente y siguiendo los
lineamientos del método comparativo (Sartori, 2004), se establecerá una escala
para clasificar a cada uno de los municipios de acuerdo a su desempeño
observado en el cuadro Comparativo en tres diferentes niveles: bajo, medio y alto. En esta forma lograremos
identificar una mejor administración en función
de su ubicación en el ranking lo cual nos ofrece evidencia empírica de su
desempeño durante el período. Es conveniente recordar que esta constituye una
etapa fundamental en los estudios comparativos. Como se expone en la tabla 5,
algunos municipios mejoran levemente
algún indicador y
disminuyen en otro. Considerando
de manera global la competitividad general de cada municipio según el número de
las mejoras o retrocesos reflejados, observamos que San Nicolás se coloca como
el más competitivo con mejora en 5 indicadores
de 6, este
último referido a dependencia de
recursos federales. Sin embargo es notable la mejora en políticas públicas (10)
y en reducción del peso burocrático (16). Aunque Monterrey también mejora en 5
indicadores, sus porcentajes son más discretos y tiene una pronunciada baja en
políticas públicas (Casi 18), como los otros 3 municipios que también
descienden en este rubro de políticas. De otra parte, Apodaca retrocede en
todos los indicadores
siendo el más amplio en políticas
públicas (27). Guadalupe también aunque con pequeñas variaciones retrocede
en cinco indicadores
siendo el más notable la inversión en
políticas públicas (8). San Pedro a pesar de
ser el que mejor recaudación obtiene, retrocede en
3
indicadores, incluyendo precisamente la
autosuficiencia que se reduce en 5.5 pts.
De lo anteriormente expuesto se
tiene un referente empírico del desempeño municipal de conformidad con la
posición que se ubica en la escala (Tabla 7).
A nivel global por ejemplo, el mejor ubicado es el municipio de San Nicolás con
tres calificaciones altas, una media y dos bajas. Le sigue San Pedro, con dos
calificaciones altas, tres medias y una bajas. Después estaría ubicado
Monterrey con dos en cada escala. En cuarto lugar se ubicaría Apodaca con una
calificación alta, cuatro medias y una baja. En la última posición se coloca Guadalupe con ninguna
calificación alta, cuatro medias y dos bajas.
Con fundamento en la evolución en
el desempeño en 2 diferentes períodos, es decir de 2000 a 2008, considerando
los estudios previos anteriormente referidos (Gómez: 2014c y Gómez, 2014d) y
éste que hemos hecho de 2009 a 2013, se puede
apreciar que la comparación entre la calificación de desempeño de 2008 a
2013 (Tabla 8), nos revela que
la competitividad municipal
se ha modificado sustancialmente.
Destaca lo siguiente: dos municipios mejoran en el ranking:
San Nicolás que pasa de quinto a primer lugar y San Pedro que asciende una
posición. Los 3 restantes bajan su
competitividad; Monterrey y Apodaca
descienden dos posiciones, y Guadalupe una, colocándose en el último lugar
de la tabla.
Adicionalmente, considerando la
evolución durante el período de 4 indicadores clave derivados de la base de
datos (Tabla 4, supra) a saber:
ingresos por impuestos, inversión en políticas públicas, pago de deuda y
nómina, tenemos otros indicadores de competitividad que enriquecen el
estudio comparativo. Bajo este criterio nuevamente destaca San
Nicolás con la primera posición
en inversión
5 Para el período 2000-2008
consultar Gómez (2014 c).
en políticas públicas y reducción de nómina, y
la segunda en recaudación y pago de deuda. En contrapartida, Guadalupe se ubica
en la última posición de la escala con importantes incrementos en pago de deuda
(870), reducción de inversión en políticas públicas (-39), y muy discreta
recaudación (apenas 12.4), abajo del municipio de Monterrey, que incremento en
30 puntos y muy lejos de San Pedro con 77.2% de incremento. En segundo lugar de
competitividad está San Pedro, aunque refleja problemas en pago a deuda y nómina con incrementos sustanciales
(250 y 67 respectivamente). Monterrey se ubica
en tercera posición con la reducción más importante de la muestra en
inversión en políticas públicas (-72%).
Para complementar esta
categorización, se considera conveniente
realizar un análisis de tres variables administrativas
adicionales, relativas a los ingresos globales del municipio, el peso
específico de la nómina en el presupuesto (Tabla
4), y el impacto de la inversión
social. En lo que corresponde al componente de carga por servicios
personales (Supra, Tabla 3), vemos
que la diferencia entre el
más costoso y el que menos carga significa por habitante es muy grande,
llegando a poco menos de tres mil pesos entre San Pedro que es el más alto, y Apodaca y
Guadalupe ubicados en la parte baja de la escala. Por otra
parte, San Nicolás y Monterrey
se ubican en la
parte media de la escala
con $ 1,299 y $ 1,200,
per cápita respectivamente.
Un último análisis comparativo
resulta de observar y contrastar
el gasto social considerando algunos indicadores adicionales. Como se desprende del Tabla 9, se relacionan estrechamente la población, el importe
invertido en el
Programa Oportunidades y el número de familias beneficiadas. Sin
embargo, la inversión por familia
resulta muy desproporcionada respecto a las otras variables. En este
indicador que podemos definir como de eficiencia social
en el Programa Oportunidades, tenemos también tres escalas.
Guadalupe y San Nicolás se ubican en el nivel de baja eficiencia, Apodaca
en la parte media y Monterrey y San Pedro con la mayor eficiencia social. Esta clasificación
resulta engañosa ya que por una parte, San Pedro y San Nicolás se clasifican
como municipios con alto índice de desarrollo humano, lo cual se refleja a su
vez en el número de familias beneficiadas. Por lo anterior es comprensible la eficiencia
de San Pedro pero en cambio San Nicolás resulta el más ineficiente por el alto
costo por familia y porque como ya se mencionó, tiene un alto nivel de
desarrollo humano. El caso de Apodaca se coloca
en nivel medio
de eficiencia, mientras que
Monterrey muestra un alto nivel de eficiencia social en este programa.
Como podemos inferir de lo
anteriormente expuesto los incrementos en ingresos municipales por
participaciones y aportaciones federales 6, se traducen en egresos y, consecuentemente en mayores responsabilidades. Sin embargo
esto no necesariamente se corresponde con una adecuada planeación, evaluación y
rendición de cuentas de estos recursos por parte de las autoridades municipales, ya que no siempre se destinan a inversión pública
o social. Lo que es más grave aún se ha reducido el gasto
social como hemos visto en el caso de 4 municipios con excepción de San Nicolás
(supra, Tabla 5). Precisamente por
ello en fechas recientes ha sido modificada la Constitución (Reformas aprobadas
por el Congreso en febrero de 2015) y la normatividad federal en materia de
rendición de cuentas para los municipios y las entidades federativas respecto a
los recursos federales (Ley General de Contabilidad Gubernamental, DOF 12 de
noviembre de 2012).
A
pesar de que desde la promulgación de la
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria (2006) se establecían reglas y plazos para la armonización
presupuestaria, contable y programática, la falta de capacitación y voluntad
política en la mayoría de las entidades
federativas y la incapacidad
6 Es el gasto federalizado.
material y técnica
en el caso de los municipios,
la armonización dista mucho de ser una realidad aún en el caso de las administraciones locales de los 5 municipios seleccionados en la muestra arriba
presentada. Pasaremos ahora al análisis del Índice de Desarrollo Institucional para comparar y en su caso validar o desechar
las hipótesis planteadas en nuestro estudio.
Análisis del Índice de Desarrollo Institucional Municipal
2013
Con el propósito de enriquecer el análisis comparativo en
la Zona metropolitana de Monterrey y determinar el efecto de la
profesionalización en la competitividad institucional, tomaremos como base el
trabajo de la Auditoría Superior de la Federación (2013), que nos ofrece una
sólida metodología comparativa.
En términos generales, como se
observa en el tabla 11, de acuerdo a
este estudio, los cinco municipios de nuestra muestra
se ubican con índice muy alto.
Sin embargo, aunque el ranking difiere al obtenido por nuestro estudio, un
análisis minucioso de los subíndices nos permite explicar las variaciones. En
efecto, el estudio de la ASF para Nuevo León, ubica en la primera
posición al municipio de San Pedro, seguido de San Nicolás en 2° lugar y
Monterrey en 3°. Conviene mencionar que en el contexto nacional en cambio los
lugares se desplazan al 6°, al 19 y al 45 respectivamente.
Al analizar los diversos
subíndices encontramos hallazgos relevantes en materia de desarrollo
administrativo y transparencia y rendición de cuentas. En
estos dos subíndices se coloca en primer lugar San Nicolás lo cual refleja en
cierta medida el grado de profesionalización. Esta afirmación se fundamenta en
la mejor calificación de este último
municipio en cuanto al perfil y antigüedad de los titulares y en la existencia
de programas de capacitación y mecanismos de evaluación del desempeño.
Advertimos que es la fortaleza financiera de San Pedro y su amplia
cobertura de servicios lo cual lo
ubica en la primera posición,
mientras que San Nicolás se ubica en 4° lugar en ambos índices.
Por otra parte, también resulta
interesante notar que Monterrey se coloca
en 4° lugar en Servicios Públicos y en Desarrollo
Administrativo, a pesar de su capacidad financiera y su alto nivel en estructura
organizacional. Por último es notable en este último municipio el rezago en
Reglamentación municipal, colocándose en los tres últimos lugares del Estado en
esta materia, junto con Dr. Gonzalez
y Vallecillo. En contrapartida, San
Nicolás refleja nuevamente el grado de profesionalización al contar con la
máxima calificación en este rubro.
Conclusiones
A través de estos dos estudios comparativos, hemos
podido ubicar la
competitividad desde una perspectiva regional y local. Con fundamento en
el análisis comparativo de las ciudades más competitivas de la zona norte de
nuestro país y del estudio comparativo de los municipios locales en la ZMM,
podemos constatar una agenda muy sugerente en materia de gestión pública
y profesionalización para los
gobiernos locales en
vísperas de la renovación
de mandos en
Nuevo León y Sonora para junio de 2015. Asimismo podemos
inferir ciertas hipótesis adicionales a las que formulamos anteriormente. Si
bien el análisis se concentra en una de las variables, la competitividad
institucional, nos ofrece una descripción objetiva sobre el
universo analizado a partir de la
rigurosa aplicación de los
principios del método
comparativo. De los estudios podemos extraer varias conclusiones
generales. En cuanto al estudio regional, paradójicamente la competitividad
urbana en la frontera norte no está asociada al tamaño de la población ni a los
ingresos municipales (Tabla 10 y 11). Los municipios más competitivos son
ciudades medias7 con ingresos per cápita por debajo de la media
con excepción de Monterrey y Hermosillo (Saltillo y Chihuahua). Destaca
también que no se
7 Contaban para 2010 con menos de 1 millón de habitantes
trata de grandes conglomerados que integran
diversos municipios. Por otra parte sobresale Saltillo con altos índices en 3
dimensiones aunque muy baja en el componente urbano. Hermosillo en cambio tiene
modestas calificaciones en los componentes económico e institucional y muy alto
en el urbano. También se debe hacer
notar el bajo nivel del componente institucional y urbano
de Monterrey, que podría suponerse una
zona de alto desarrollo. Sin embargo es necesario indagar porqué varía
tanto el componente urbano con la versión ampliada ya que
afecta sensiblemente sobre todo a los cuatro municipios mejor ubicados en este
estudio. Por otra parte, del análisis comparativo local del desempeño financiero,
correspondiente a los cinco
municipios metropolitanos de Monterrey, debe señalarse en primer lugar, que el liderazgo en autosuficiencia y capacidad
económica no se corresponde necesariamente a liderazgo en
desempeño gubernamental o institucional. Esto se verifica al constatar
que San Pedro y Monterrey, a pesar de ser los más autosuficientes, no son los
más eficientes en el uso de los recursos. Esto quiere decir que el desempeño
institucional es determinado por las
capacidades de gestión de las instancias gubernamentales locales. Entre las
competencias de gestión se encuentran aquellas concernientes a
la gestión financiera y presupuestal. Entre éstas, un importante indicador de competitividad es el
peso financiero de la burocracia. En particular en San Pedro ha sido notable el
incremento en burocracia a pesar de ser el que menos habitantes tiene. Además,
ha visto reducida su capacidad recaudatoria lo cual revela una ineficiente gestión
del proceso. San Nicolás en cambio ha reducido su plantilla y
mejorado su competitividad. Por otra parte, es de señalar cómo la mejora en
diversos indicadores se refleja en la competitividad global siendo el municipio de San Nicolás
una evidencia de ello
al pasar del 5° lugar en 2008 al 1° en 2013. En la medida en que bajo distintos
criterios resultó positivamente ponderado
respecto a los demás municipios, es claro que hay
un alto grado de
congruencia en la gestión y evaluación institucional.
Por otra parte, resulta evidente que
la autosuficiencia financiera constituye
un factor determinante de la
competitividad municipal, siempre y cuando se vincule a una
eficiente utilización de los recursos. San Pedro y Monterrey nos ofrecen
evidencia de esta afirmación. Asimismo, la dependencia presupuestal de recursos
federales limita la competitividad municipal esto último incide
en la necesidad de
financiamiento externo y el costo de la deuda municipal repercute
negativamente en la competitividad municipal. Esto puede verificarse en el caso de Monterrey y Guadalupe que vieron reducida
la inversión social. Por último es evidente que a mayor burocracia menor
efectividad y eficiencia en la competitividad institucional. Por último, con el
análisis del estudio de la Auditoría Superior
de la Federación para Nuevo
León, pudimos validar nuestras hipótesis sobre la profesionalización, en el
sentido que esta variable tiene en la
competitividad institucional. Al mismo tiempo nos permitió encontrar
concordancias con nuestro estudio al ubicar a San Nicolás y San Pedro en la
cima del ranking. Del sistema de hipótesis propuesto, con
la evidencia validamos los diferentes postulados
primeramente con el propio estudio de Cabrero y Orihuela (Hipótesis principal y H1). La H2 se
verifica a partir del impacto que tienen las políticas municipales de apoyo al
empleo, las políticas sociales (salud, marginación, recreación, seguridad
pública), las políticas urbanas y ambientales entre otras.
Todas estas
políticas inciden en las tres
dimensiones consideradas en la metodología de Cabrero, con independencia de la
dimensión institucional. Por último, en cuanto
a la competitividad institucional, las tres
restantes hipótesis se validan con la evidencia del segundo estudio y se ratifican con el Índice de Desarrollo Institucional Municipal elaborado por la ASF.
El trabajo ofrece diversas
líneas que pueden servir de ruta para el
mejoramiento de los gobiernos locales sobre evidencias empíricas. Sin embargo
es necesario reconocer que
todavía falta trecho
por recorrer para establecer
mecanismos de evaluación institucional para mejorar el desempeño de las administraciones locales. Asimismo, es
indispensable que las propias autoridades se comprometan a realizar
esfuerzos que favorezcan los mecanismos
de formación profesional, de evaluación
y de rendición de cuentas y en
esta forma, establecer indicadores confiables que puedan dar confianza a la
ciudadanía de las mejoras de la gestión municipal.
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