The effect
of the financial discipline law over the growth of the public debt of the
federal entities of Mexico
Carlos Torres-Gutiérrez [1],
Adriana Verónica Hinojosa-Cruz [2]
La deuda pública
de las entidades federativas de México creció de 2005 a 2015 en 264%, este
crecimiento significativo de la deuda llevó a la reforma de 2016, donde se crea
la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios,
con la finalidad de controlar el crecimiento excesivo de la deuda pública de
las entidades federativas. El presente estudio busca evidencia cuantitativa de
que la implementación de la Ley de Disciplina Financiera en México ha
repercutido en un menor crecimiento de la deuda pública de las entidades
federativas de México. Utilizando la prueba de Wilcoxon se encontró evidencia
significativa de que el crecimiento de la deuda pública de las entidades
federativas disminuyó después de la implementación de la Ley de disciplina
financiera
Palabras clave: deuda pública,
disciplina financiera, entidades federativas
The
public debt of the federal entities of Mexico grew from 2005 to 2015 by 264%,
this significant growth led to the 2016 reform where the law of financial
discipline of the federal entities and municipalities is created in order to
control the excessive growth of the public debt of the federal entities. This
study seeks quantitative evidence that the implementation of the financial
discipline law in Mexico has had an impact on a lower growth of the public debt
of the federal entities of Mexico. Using the Wilcoxon test, significant
evidence was found that the growth of the public debt of the federal entities
decreased after the implementation of the financial discipline law
Key words: public debt, financial discipline,
federal entities
Códigos JEL: H72, H74, H770
La deuda pública de las entidades federativas de
México se incrementó significativamente de 2005 a 2015, creció en 264 por
ciento, de 147,412 a 536,269 millones de pesos. Esto derivó en la necesidad de
controlar el crecimiento de la deuda pública de las entidades federativas de
México, a través de regular desde el Gobierno Federal las condiciones en las
que las entidades federativas podrán contratar deuda a partir del año 2016.
Para tal efecto se reformó el artículo 73 constitucional el 27 de mayo del
2015; y se aprobó el 17 de marzo de 2016 la ley secundaria en la materia: Ley de disciplina financiera de las entidades
federativas y los municipios, cuya finalidad, entre otras, controlar la
contratación excesiva de la deuda en las entidades federativas.
A cinco años de su vigencia surge el cuestionamiento
de si ¿La ley de disciplina financiera ha logrado controlar el crecimiento de
la deuda pública en las entidades federativas de México? En el presente
estudio, se afirma que el crecimiento se reduce.
La elaboración del presente estudio se justifica por
la importancia de conocer si la reforma en materia de disciplina financiera de
2016 está cumpliendo con su objetivo de controlar el crecimiento de la deuda
pública de las entidades federativas.
La metodología utilizada para comprobar la afirmación
que se establece es la prueba de Wilcoxon.
Se utiliza la variación porcentual anual en la deuda
de las entidades federativas como indicador de crecimiento. La unidad de
estudio las entidades federativas de México. La fuente de los datos es la serie
histórica anual: financiamientos de entidades federativas, municipios y sus
entes públicos, publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en
el portal disciplina financiera de las entidades federativas y municipios. El
periodo de estudio de 2013 a 2020.
La presente investigación está estructurada en cinco
secciones: marco teórico, Ley de disciplina financiera, metodología, resultados
y conclusiones.
Para Rosen (2008) el problema de la carga de la deuda
pública es intergeneracional. Lo que se traduce en que la decisión del gobierno
actual de financiarse con deuda afectará más a las generaciones futuras que a
la generación donde se toma la decisión. De acuerdo con Hinojosa y Rivas (2016)
la gestión pública por lo general es deficitaria y el financiamiento del
déficit se sujetará a fuentes distintas de financiamiento dependiendo de si es
déficit por cuenta corriente o si es déficit de capital, aunque el déficit
presupuestal se debería cubrir con aumento en impuestos, no obstante, cuando el
déficit es de capital entonces el endeudamiento es una opción aceptable.
De acuerdo con Escudero (2002) e Hinojosa y Rivas
(2016) el gasto público financiado con deuda beneficia a la generación actual,
mientras que la carga impositiva pasa a las generaciones futuras, cuando
debería ser de forma inversa, solo recurrir a la deuda cuando se trate de
inversión que beneficie a las futuras generaciones.
También es importante considerar que de acuerdo con
Ostry, Ghosh, Kim y Qureshi (2015) y Heimberger (2021) existe evidencia de una
relación inversa entre nivel de endeudamiento y crecimiento económico.
El alcance de este estudio es la deuda subnacional de
México. De acuerdo con el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas CEFP
(2021) el concepto de deuda subnacional comprende tanto las obligaciones
financieras contraídas por los gobiernos de las entidades federativas y de los
municipios, así como aquellas contratadas por los entes públicos de ambos
órdenes de gobierno.
Kinto (2014), Clavellina (2013) y Reyes (2012) señalan
como causas por las que las entidades recurren a la deuda: (i) no aumentar
impuestos por el costo político en las elecciones, (ii) la pereza fiscal para
recaudar recursos propios, (iii) la ineficiencia de los controles sobre la
deuda, (iv) la falta de cultura de transparencia y rendición de cuentas, (v) la
falta de participación del gobierno para fijar límites a la deuda, entre otras.
En el 2021 la deuda pública total de las entidades
federativas representó el 3.58% del Producto Interno Bruto (PIB) del país
(INEGI, 2022).
De acuerdo con el CEFP (2016) las finanzas públicas de
algunas entidades federativas en los últimos años han mostrado un deterioro
constante, en parte como consecuencia de su creciente endeudamiento. Este
incremento en el nivel de la deuda pública no representa riesgo para las
finanzas públicas nacionales, pero sí es una advertencia para algunas entidades
federativas que en el futuro podrían comprometer la estabilidad de sus finanzas.
Ley de disciplina financiera
En
diciembre 2 de 2012 se firma un pacto político llamado “Pacto por México” con
la finalidad de realizar las reformas que México necesita para potenciar el
crecimiento económico del país generando empleos y disminuyendo pobreza y
desigualdad. Lo firman el presidente de la República y los presidentes de los
tres principales partidos políticos del país: el Partido Acción Nacional (PAN),
el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el Partido Revolucionario
Institucional (PRI). El pacto incluye 95 compromisos agrupados en cinco
categorías. Dentro de la sección 2.10, deuda de los estados, se encuentran los
acuerdos sobre la expedición de una nueva ley de deuda pública para las
entidades federativas y municipios, para controlar el exceso de endeudamiento
de las entidades federativas y los municipios, regulando el acceso a la fuente
de pago y a las garantías de la federación para el endeudamiento subnacional.
(Pacto por México, 2012).
El
compromiso 68 del pacto por México se tradujo en la reforma constitucional en
materia de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios,
publicada en el Diario oficial de la federación del 27 de mayo de 2015 y en la
Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios. La
Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios y
las reformas a la Ley de coordinación fiscal, a Ley general de deuda pública y
a Ley general de contabilidad gubernamental, aprobadas por el Congreso el 17 de
marzo del 2016 y promulgadas por el Ejecutivo federal el 27 de abril del 2016,
conforman la legislación reglamentaria de la reforma constitucional en materia
de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios.
Los
artículos modificados con la reforma constitucional en materia de disciplina
financiera de las entidades federativas y los municipios son el 25, 73, 79,
108, 116 y 117. Adicional, la reforma constitucional establece 8 artículos
transitorios.
La
reforma constitucional establece entre otros puntos:
Otorgar
la facultad al Congreso de la Unión para expedir leyes en materia de
responsabilidad hacendaria que tengan por objeto el manejo sostenible de las
finanzas públicas en la federación, entidades federativas y municipios.
Asimismo,
en materia de deuda pública establecer en las leyes las bases generales, para
que las entidades federativas y los municipios puedan incurrir en
endeudamiento; los límites y modalidades bajo los cuales dichos órdenes de gobierno
podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y
obligaciones de pago que contraigan; la obligación de dichos órdenes de
gobierno de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones
de pago en un registro público único, de manera oportuna y transparente; un
sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; así como las sanciones
aplicables a los servidores públicos que no cumplan sus disposiciones.
Los
estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino
cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o
reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del
mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas
y fideicomisos y, en el caso de los estados, adicionalmente para otorgar
garantías respecto al endeudamiento de los municipios. Lo anterior, conforme a
las bases que establezcan las legislaturas en la ley correspondiente, en el
marco de lo previsto en esta constitución, y por los conceptos y hasta por los
montos que las mismas aprueben.
Los
ejecutivos locales informarán del ejercicio de los empréstitos al rendir la
cuenta pública. En ningún caso podrán destinar dichos empréstitos para cubrir
gasto corriente.
Las
legislaturas locales, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, deberán autorizar los montos máximos para, en las mejores
condiciones del mercado, contratar dichos empréstitos y obligaciones, previo
análisis de su destino, capacidad de pago y, en su caso, el otorgamiento de
garantía o el establecimiento de la fuente de pago.
Sin
perjuicio de lo anterior, los estados y municipios podrán contratar
obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los
límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el
Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más
tardar tres meses antes del término del periodo de gobierno correspondiente y
no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.
De
acuerdo con Reyes (2015) el Congreso de la Unión consensuó una reforma en
materia de disciplina financiera a nivel constitucional para que el Estado
mexicano vele por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema
financiero del Gobierno federal, Estatal y Municipal.
Con
relación a la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los
municipios sus objetivos son crear una regulación en materia de responsabilidad
hacendaria y financiera, que permita a los gobiernos subnacionales guiarse bajo
criterios que estimulen una gestión responsable que impulse el crecimiento
económico y finanzas públicas locales estables; y promover finanzas públicas
subnacionales sostenibles, uso responsable de la deuda pública, y fortalecer la
transparencia y la rendición de cuentas.
De
acuerdo con el Instituto Mexicano para la Competitividad IMCO (2021) cuando la
utilización de la deuda pública por parte de las entidades federativas se hace
de manera sostenible les permite realizar inversiones que mejoren las
condiciones de vida de sus habitantes y la competitividad de las entidades y
cuando se usa de manera insostenible puede comprometer las finanzas públicas de
las entidades federativas y su desarrollo futuro.
La
ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios (Ley
de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios, 2016)
está estructurada a través de cinco ejes:
1. Reglas de disciplina hacendaria y financiera:
Estas
reglas se traducen en finanzas públicas sanas en gobiernos locales mediante la
aplicación de principios de responsabilidad hacendaria.
2. Sistema de alertas:
Este
sistema alerta sobre los niveles de riesgo ante los endeudamientos de las
entidades federativas y obliga a las entidades federativas a cumplir con los
convenios de responsabilidad hacendaria.
3. Contratación de deuda y obligaciones:
Garantiza
la contratación de deuda por parte de la entidad federativa al menor costo
financiero y de forma transparente.
4. Deuda estatal garantizada:
El
Gobierno de la República da su aval a las entidades federativas con la
finalidad de que accedan a un financiamiento más barato.
5. Registro público único:
El
registro sirve para la inscripción y transparencia de los financiamientos y
obligaciones de las entidades federativas.
En esta sección se describe: el tipo de investigación,
el método econométrico utilizado para probar la hipótesis de la investigación,
y el modelo de investigación.
El tipo de investigación del presente estudio es
cuantitativo; no experimental; la hipótesis se valida con una prueba
estadística
Método
El método que se utiliza para probar la hipótesis de
la investigación es la prueba Wilcoxon que se utiliza para comparar si dos
muestras relacionadas son diferentes.
La prueba de Wilcoxon es una prueba no paramétrica
desarrollada por Frank Wilcoxon entre 1945 y 1950 que puede ser utilizada para
probar la igualdad de medianas de dos grupos, al ser una prueba no paramétrica
es menos robusta que una prueba paramétrica como la prueba t de Student. La
prueba Wilcoxon se utiliza como alternativa a la prueba t de Student cuando las
muestras no se distribuyen de forma normal, como es el caso en las dos muestras
del presente estudio.
La tabla 1 y la tabla 2 muestran los resultados de la
prueba de normalidad Shapiro-Wilk para la muestra de cinco años antes de la
reforma y para la muestra de cinco años después de la reforma
Tabla 1
Prueba
de normalidad variable crecimiento de la deuda pública antes de la reforma
|
Prueba |
Antes de la reforma (2012-2016) |
|
|
Shapiro-Wilk |
0.0000 |
|
*p>0.05 no se rechaza la hipótesis nula, los datos
siguen una distribución normal
Fuente. Elaboración propia.
Tabla 2
Prueba
de normalidad variable crecimiento de la deuda pública después de la reforma
|
Prueba |
Después de la reforma (2017-2021) |
|
|
Shapiro-Wilk |
0.0000 |
|
*p>0.05 no se rechaza la hipótesis nula, los datos
siguen una distribución normal
Fuente. Elaboración propia.
No
se encontró evidencia de estudios que utilicen la prueba Wilcoxon u otras
herramientas estadísticas para medir el efecto de la reforma en el crecimiento
de la deuda pública en entidades federativas.
Modelo de investigación
El modelo de investigación del presente estudio
utiliza la prueba de Wilcoxon para comparar la muestra de crecimiento anual de
la deuda de las entidades federativas antes de la reforma con la muestra de
crecimiento anual de la deuda de las entidades federativas después de la
reforma.
El periodo de la muestra de crecimiento anual de la
deuda de las entidades federativas antes de la reforma comprende los años de
2012 a 2016 y la muestra de crecimiento anual de la deuda de las entidades
federativas después de la reforma, comprende los años de 2017 a 2021.
En el modelo se utiliza como indicador de crecimiento,
la variación porcentual anual en la deuda de las entidades federativas. Cada
observación de la variable, en ambas muestras, corresponde a la razón de
crecimiento de la deuda pública del año actual comparado con el año previo.
La fuente de los datos es la serie histórica anual:
financiamientos de entidades federativas, municipios y sus entes públicos
publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el portal
disciplina financiera de las entidades federativas y municipios.
En el caso de Tlaxcala su deuda es no significativa y
el caso de la deuda de Colima del 2019 no aparece el total por lo que se le
consideró la suma de todas las partidas que lo integran.
Hipótesis de investigación
El crecimiento de la deuda pública de las entidades
federativas se reduce después de la reforma en materia de disciplina financiera
de las entidades federativas.
Las reglas de decisión de la hipótesis de
investigación:
La hipótesis nula: las medianas de las dos muestras
son iguales; y la hipótesis alternativa: la mediana de la muestra después de la
reforma es menor a la mediana de la muestra antes de la reforma.
La variable dependiente es el crecimiento de la deuda
pública de las entidades federativas de México medido como la variación
porcentual anual del saldo de la deuda pública de cada una de las entidades
federativas de México. En este estudio como variable independiente podemos
considerar el efecto en la variable dependiente de la reforma en materia de
disciplina financiera.
Esta
sección se divide en dos apartados: i) análisis descriptivo, que muestra la
deuda pública de las entidades federativas; y ii) resultados de la prueba de
comparación de las dos muestras del indicador crecimiento de la deuda pública.
Análisis descriptivo
Deuda Pública de
las entidades federativas
En el período de estudio, de 2012 a 2021, la deuda
pública de las entidades federativas pasó de 435 mil millones de pesos a 667
mil millones de pesos, un incremento de 53.4% (figura 1); en el periodo de
cinco años previo a la reforma, 2012 a 2016, la deuda pública se incrementó de
435 mil millones de pesos a 569 mil millones de pesos que, en términos
porcentuales representa un incremento de 30.8%; en el periodo de cinco años
posterior a la reforma, 2017 a 2021, la deuda pública de las entidades
federativas pasó de 581 mil millones de pesos a 667 mil millones de pesos,
representando un incremento de 14.8%.
En 2021 cinco entidades federativas concentran el
50.8% de la deuda total (figura 2).
Por entidad federativa, las entidades con una mayor
variación en la tasa de crecimiento promedio anual de su deuda pública en el
periodo de cinco años antes de la Ley de disciplina financiera de las entidades
federativas y los municipios versus el periodo de cinco años después de la Ley
de disciplina financiera de las entidades federativas y los municipios:
i) Querétaro
decremento de 35.58%, pasó de -6.51% en el periodo antes de la reforma a
-42.09% en el periodo después de la reforma;
ii) Chihuahua
decremento de 25.34%, pasó de 26.35% en el periodo antes de la reforma a 1.01%
en el periodo después de la reforma;
iii) Zacatecas
decremento de 22.05%, pasó de 18.93% en el periodo antes de la reforma a -3.11%
en el periodo después de la reforma;
iv) Hidalgo
decremento de 18.63%, pasó de 11.25% en el periodo antes de la reforma a -7.38%
en el periodo después de la reforma;
v) Sonora
decremento de 15.15%, pasó de 15.96% en el periodo antes de la reforma a 0.81%
en el periodo después de la reforma;
vi) Oaxaca
decremento de 15.14%, pasó de 20.49% en el periodo antes de la reforma a 5.35%
en el periodo después de la reforma;
vii) Veracruz
decremento de 14.02%, pasó de 12.95% en el periodo antes de la reforma a -1.07%
en el periodo después de la reforma;
viii) Yucatán
aumento de 26.15%, pasó de 2.03% en el periodo antes de la reforma a 28.18% en
el periodo después de la reforma;
ix) Guerrero
aumento de 15.39%, pasó de -3.61% en el periodo antes de la reforma a 11.78% en
el periodo después de la reforma; y
x) Guanajuato
aumento de 11.15%, pasó de -0.53% en el periodo antes de la reforma a 10.62% en
el periodo después de la reforma.
Con relación a las tres entidades federativas con
mayor deuda, la variación en la tasa de crecimiento promedio anual de su deuda pública
en el periodo de cinco años antes de la Ley de disciplina financiera de las
entidades federativas y los municipios versus el periodo de cinco años después
de la Ley de disciplina financiera de las entidades federativas y los
municipios:
i) Ciudad de
México decremento de 0.54%, pasó de 5.60% en el periodo antes de la reforma a
5.07% en el periodo después de la reforma;
ii) Nuevo
León decremento de 5.68%, pasó de 11.50% en el periodo antes de la reforma a
5.07% en el periodo después de la reforma; y
iii) Estado
de México incremento de 4.63%, pasó de 2.23% en el periodo antes de la reforma
a 6.85% en el periodo después de la reforma.
Figura
1
Deuda
pública de las entidades federativas 2012-2021
Fuente.
Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades
federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura
2
Deuda
pública de las principales entidades federativas 2012-2021
Fuente.
Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHCP) obtenidos en el portal disciplina financiera de las entidades
federativas y municipios (SHCP, 2023).
Prueba de comparación de las dos muestras del indicador crecimiento de la deuda pública
Del resultado de la prueba de comparación de
crecimiento de las dos muestras variable crecimiento de la deuda pública (tabla
3), se puede apreciar que la diferencia entre las dos muestras es
estadísticamente significativa, con lo cual se evidencia que el crecimiento de
la deuda pública de las entidades federativas es menor en los años posteriores
a la reforma. Por lo anterior no se acepta la hipótesis nula, si hay evidencia
estadística significativa de que la mediana de crecimiento de la deuda pública
de las entidades federativas en el periodo de estudio después de la reforma es
menor que la mediana de crecimiento después de la reforma (Figura 3 y figura 4).
Tabla 3
Prueba
de comparación de crecimiento de las dos muestras de la variable crecimiento de
la deuda pública
|
Variable |
Pseudo mediana |
V |
p-valor |
|
|
|
Deuda
Pública |
0.05214396 |
8200 |
0.0001186* |
||
Resultados prueba Wilcoxon
*p<0.05 no se rechaza la hipótesis alternativa, la
mediana de la muestra después de la reforma es menor a la mediana de la muestra
antes de la reforma
Fuente. Elaboración propia.
Figura
3
Crecimiento
de la deuda pública de las entidades federativas antes de la reforma
La
mediana de crecimiento de la deuda en los cinco años antes de la reforma: 3.1%.
Fuente:
Elaboración propia con datos de la SHCP obtenidos en el portal disciplina
financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Figura
4
Crecimiento
de la deuda pública de las entidades federativas después de reforma
La
mediana de crecimiento de la deuda en los cinco años después de la reforma:
0.8%.
Fuente:
Elaboración propia con datos de la SHCP obtenidos en el portal disciplina
financiera de las entidades federativas y municipios (SHCP, 2023).
Con este estudio se obtuvo evidencia
estadística significativa que demuestra que con la reforma en materia de
disciplina financiera de 2016 hay una reducción en el crecimiento de la deuda
pública de las entidades federativas. Sin embargo, debe considerarse como una
aproximación que mide el fenómeno en términos globales, es decir, el
comportamiento de la deuda total de las entidades federativas en su conjunto y
no las variaciones individuales. Esto,
podría mostrar que otros factores, adicionales a la Ley de disciplina
financiera, podrían estar generando los incrementos o decrementos.
Podemos
concluir que las medidas tomadas con la reforma constitucional en materia de
disciplina financiera de las entidades federativas de México y su legislación
reglamentaria si generan un mayor control, al menos para reducir el crecimiento
de la deuda pública de las entidades federativas en su conjunto en el periodo
de estudio.
Se
propone para estudios futuros evaluar el impacto de la reforma por entidad
federativa, así como determinar qué medidas adicionales permitirán un mejor
control de la deuda pública de las entidades federativas.
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[1] Doctor en
Contaduría, profesor, Facultad de Contaduría Pública y Administración,
Universidad Autónoma de Nuevo León, cpcarlostorres@hotmail.com , ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-2354-9915
[2] Doctora en
Contaduría, profesora, Facultad de Contaduría Pública y Administración,
Universidad Autónoma de Nuevo León, avhinojosacruz@gmail.com , ORCID:
https://orcid.org/0000-0002-2225-4488