Las
responsabilidades administrativas en las universidades públicas estatales en el
marco del sistema nacional anticorrupción
The administrative responsibilities in the state
public universities in the framework of the national anticorruption system
Alicia
Eguía Casis[1]
Resumen
El objetivo
del presente trabajo es identificar las acciones
que las Universidades Públicas Estatales (UPEs) pueden
implementar en materia de responsabilidades a fin de fortalecer el combate a la
corrupción, en el marco de la Ley General de Responsabilidades Administrativas
(LGRA). Para lo cual se realizó un análisis cualitativo de las disposiciones
jurídicas en materia de responsabilidades aplicables a las UPEs
y una investigación cuantitativa a través de cuestionarios relativos al procedimiento
de responsabilidades administrativas
aplicado en las
UPEs, durante el año 2018 y el periodo comprendido del
1 de enero al 20 de mayo de 2019. Encontrándose que la legislación en materia
de responsabilidades no vulnera la autonomía universitaria y que es necesario
establecer un concepto en la normatividad a fin de identificar al servidor público
universitario sujeto a la LGRA, pues no todos los trabajadores universitarios
lo son; se identificó la necesidad de establecer atribuciones en la legislación
universitaria en materia de responsabilidades a los Órganos Internos de Control
y de fortalecer su estructura, para que sean un referente en el combate y
prevención de la corrupción en México.
Palabras clave: Universidades
Públicas Estatales (UPEs); Responsabilidades
administrativas; derecho disciplinario.
Abstract
The objective of this
work is to identify the actions that the Public State Universities (UPEs) can
implement regarding responsibilities in order to
strengthen the fight against corruption, within the framework of the General
Law of Administrative Responsibilities (LGRA). For this, a qualitative analysis of the legal provisions
on responsibilities applicable to the UPEs and a quantitative investigation
were carried out through questionnaires related to the procedure of
administrative responsibilities applied in the UPEs, during the year 2018 and
the period from 1 January to May 20, 2019. Finding that the legislation on
responsibilities does not violate university autonomy and that it is necessary
to establish a concept in the regulations in order to identify the university
public servant subject to the LGRA, for not all
university workers are; The need was identified to establish attributions in
the university legislation regarding responsibilities to the Internal Control
Bodies and to strengthen their structure, so that they become a benchmark in
the fight and prevention of corruption in Mexico.
Key words: State
Public Universities (UPEs); Administrative responsibilities; disciplinary law.
Códigos JEL: M48, H83, J88.
Introducción
“La aplicación de sanciones por faltas administrativas y
hechos de corrupción es un eslabón en el combate efectivo a la corrupción por
lo que debe ser un aspecto sujeto de atención y seguimiento, por parte de los
integrantes del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) y de la propia sociedad”.
(Eguía, 2019 pág.12).
Las
Universidades Públicas Estatales (UPEs) por su
relevancia en el desarrollo nacional, al ser transmisoras y generadoras de
conocimientos, se constituyen en un referente, por lo que en el presente
trabajo se analizan el proceso de adopción de la LGRA al interior de las mismas. El problema que se analiza consiste en la
implementación de la legislación en materia de responsabilidades en las UPEs a la luz de la autonomía que las legislaturas locales les
otorgan y de las particularidades que identifican las funciones de docencia,
generación y aplicación innovadora del conocimiento, así como extensión y
difusión de la cultura que desempeñan. El objetivo de este trabajo es identificar
acciones a emprender por parte de las UPEs a fin de
que contribuyan al combate a la corrupción mediante el cumplimiento de las
disposiciones vigentes
en materia de responsabilidades en México.
Marco
teórico
En
México se reformó la Constitución Federal en el año 2015 para dar origen al
Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), cuyas bases de operación se encuentran
en el artículo 113 de la Carta Magna. En el mes de julio del siguiente año, el Congreso de la Unión aprobó la creación
de cuatro leyes, también abrogó y reformó leyes, a fin de constituir un marco
estructural para la operación del SNA, entre la leyes creadas
se encuentra la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en
el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016.
La exposición de motivos de la LGRA reconocía la necesidad de implementar un
nuevo esquema de sanciones administrativas que dotaran de instrumentos
jurídicos eficientes para combatir la corrupción, al señalar:
Si bien en México tenemos un marco normativo que rige la
conducta de los servidores públicos y se han realizado importantes avances en
su implementación, también es cierto que no se han alcanzado los resultados que
se esperan, de ahí la imperiosa necesidad de realizar cambios sustanciales, ya
que el control de la corrupción es una condición indispensable para el correcto
desarrollo del ejercicio público en todos los órdenes de gobierno. (2016,
pág.2).
El objetivo de la LGRA es “distribuir
competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las
responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos, sus obligaciones,
las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que estos incurran y las
que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas
graves, así como los procedimientos para su aplicación” (
LGRA, 2016). Hay materias en las que su regulación compete tanto a la
federación como a las entidades federativas.
Sobre estas materias, denominadas en la dogmática constitucional
como “concurrentes” (o aparentemente coincidentes), se mandata que el
legislador ordinario lleve a cabo su configuración legal especial, es decir,
que en un texto normativo se establezca la distribución o reparto de acciones
que cada orden de gobierno debe llevar a cabo respecto de la materia
“concurrente”. Los textos normativos en los que se reglamenta tal reparto
competencial se conocen como “Leyes Generales”, también denominadas “leyes
marco” “(Gutiérrez, 2012 pág. 7).
Tal es el caso de la LGRA que coexiste con
leyes locales en materia de responsabilidades administrativas, ya que regula
facultades concurrentes, otorgando un marco para la emisión de ordenamientos
jurídicos locales. La propia LGRA en su artículo segundo transitorio estipula
que las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus
respectivas competencias, deberán expedir leyes y realizar las adecuaciones
normativas correspondientes para la aplicación de la ley general.
La LGRA “se erige como una figura típica
para el establecimiento de bases de la coordinación entre los distintos órdenes
de Gobierno que permitan la articulación de sus esfuerzos” (Madero, 2015). Para
mayor abundamiento sobre la competencia de la ley en su carácter de “general” se
transcribe el contenido de la jurisprudencia P./J. 5/2010.
Las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de
la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno
en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, de ahí que
no pretenden agotar la regulación de la materia respectiva, sino que buscan ser
la plataforma mínima desde la que las entidades puedan darse sus propias normas
tomando en cuenta su realidad social.
Por lo antes expuesto, la LGRA es de orden
público y de observancia en toda la república, y distribuye competencias entre
los órdenes de gobierno, al mismo tiempo que dota de un marco legal para la
emisión de normatividad local en materia de responsabilidades; en ella se establecen
los principios y obligaciones que rigen la actuación de los servidores públicos,
de los entes públicos y entidades, así como las faltas graves y no graves que
comentan, las sanciones y los procedimientos para la imposición de las mismas.
La creación de la LGRA busca “un nuevo
modelo sancionador, eficaz, garantista y disuasorio, donde haya una clara
separación y responsabilidad de quienes investigan, sustancian procedimientos e
imponen sanciones” (Tron Petit, 2019 pág. 31). La LGRA encuadra en el
denominado derecho disciplinario, este aparece en fechas recientes en nuestro
país, y es definido como:
El conjunto de normas que regulan las obligaciones y
deberes del servidor público, la tipificación de conductas constitutivas de
faltas disciplinarias, las sanciones correspondientes a la comisión de dichas
faltas y el procedimiento necesario para imponer tales sanciones, así como
también el ejercicio de la potestad disciplinaria de la administración (Lucero,
2011 pág. 52).
La definición que antecede circunscribe la
aplicación del Derecho Disciplinario al servidor público, por lo que se
considera necesario ampliarla a los particulares vinculados con la comisión de
faltas administrativas, tal como lo establece la propia LGRA.
Es preciso, referir que el derecho disciplinario
es una rama del derecho, independiente del derecho penal.
“Las consecuencias disciplinarias de la infracción de los
deberes funcionariales no se basan en el poder sancionatorio público del Estado
sino en la supremacía de servicio o funcional, o sea, en las relaciones de
poder que median entre el Estado y sus servidores. Las sanciones disciplinarias
no son, por tanto, penas en el sentido del Derecho penal sino medios para
mantener el orden y la disciplina dentro de las relaciones de servicio y para
asegurar el cumplimiento de los deberes oficiales (Nieto, 1970 pág. 60).
La legislación vigente en México
materializa la especificad del derecho disciplinar, al regular los actos de
corrupción como delitos en el ámbito penal y las faltas en el ámbito
administrativo, lo que queda de manifiesto en el artículo 109 de la Constitución
Federal al señalar:
Artículo
109. Los servidores públicos y particulares que
incurran en responsabilidad frente al Estado, serán
sancionados conforme a lo siguiente:
II. La
comisión de delitos por parte de cualquier servidor público o particulares que
incurran en hechos de corrupción, será sancionada en los términos de la
legislación penal aplicable.
….
III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores
públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos,
cargos o comisiones. …
Para mayor abundamiento se transcribe los
señalado en la Tesis Aislada Constitucional I.4º.A.114
A de fecha 8 de junio de 2018.
La comisión de delitos por parte de cualquier servidor
público que incurra en hechos de corrupción, será
sancionada en los términos de la legislación penal; asimismo, se le aplicarán
sanciones administrativas por los actos u omisiones que afecten la legalidad,
honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el
desempeño de su empleo, cargo o comisión, lo que se conoce como derecho
disciplinario.
Cabe destacar que la referida tesis tutela
el derecho constitucional establecido en el artículo 23 de la Carta Magna de
México que establece que “nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo
delito” al señalar que: “Para imponer dos sanciones, una administrativa en el derecho
disciplinario y otra penal, es necesario que no exista identidad de sujeto,
hecho y fundamento, conjuntamente, pues ello constituiría una violación al
principio non bis in ídem”.[2]
Antes
del establecimiento del derecho disciplinar eran los propios servidores
públicos los que imponían sanciones lo que entraña dos problemas.
El primero es el compadrazgo,
genera protección dentro de la propia administración a los servidores públicos
para no ser sancionados. El segundo problema, es cuando se llegaba a aplicar el
derecho disciplinario, se utilizaba como arma política en contra las perdedores y con todo el rigor de esa ley. (Lucero
citando a Nieto, 2017 pág. 1).
Para
evitar que la imposición de sanciones se convierta en un instrumento a placer
de los servidores públicos es que se lleva a cabo la denominada jurisdiccionalización del derecho disciplinario,
la cual se define como “el
traslado de la facultad sancionadora a los tribunales de jurisdicción
administrativa” (Lucero, 2017 pág. 1).
El proceso de jurisdiccionalización es el que da cabida
a la intervención de los órganos internos de control y de los tribunales
administrativos y en el que, atendiendo a la proyección que tiene sobre la vida
de las personas, se ha considerado necesario reconocer la existencia de un
debido proceso administrativo, con los alcances que le han dado este alto
tribunal y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Tesis Aislada 1ª. XXXV/2017)
Las
disposiciones contenidas en LGRA cumplen con la jurisdiccionalización
al estipular que los procedimientos de investigación e imposición de sanciones, son facultades de los Tribunales de Justicia
Administrativa Federales y Locales así como de los Órganos Internos de Control
(OIC), de los diferentes entes públicos y entidades.
A
efecto de aplicar la LGRA, ésta establece dos clases de faltas administrativas:
las no graves y las graves las cuales se encuentran contenidas en el Título
Tercero de la LGRA intitulado De las faltas administrativas de los servidores
públicos y actos de particulares vinculados con faltas administrativas graves.
En lo que se refiere a la
calificación de las faltas administrativas y el informe de presunta
responsabilidad, la Ley General prescribe que la calificación tiene dos
momentos: 1) determinar si el
servidor(es) público(s) incurrieron en “faltas administrativas”, y 2) calificar si éstas son o no
“graves”. No debemos olvidar que calificar es apreciar o determinar las
cualidades o circunstancias de alguien o de algo; también consiste en “expresar
o declarar un juicio sobre algo o alguien”. Así, calificar es imputar y evaluar
la gravedad de la falta. (Márquez, 2019 pág. 98).
Las
faltas no graves derivan del incumplimiento o trasgresión de las obligaciones
contenidas en el art. 49 de LGRA, dentro de las cuales se encuentran: cumplir
con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su
desempeño disciplina y respeto; denunciar los actos u omisiones que en ejercicio
de sus funciones llegare a advertir; atender las instrucciones de sus
superiores, siempre que éstas sean acordes con las disposiciones relacionadas
con el servicio público; presentar en tiempo y forma las declaraciones de
situación patrimonial y de intereses; registrar, integrar, custodiar y cuidar
la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión,
tenga bajo su responsabilidad; supervisar que los servidores públicos sujetos a
su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo; rendir cuentas
sobre el ejercicio de las funciones, en términos de las normas aplicables;
colaborar en los procedimientos judiciales y administrativos en los que sea
parte; cerciorarse, antes de la celebración de contratos de adquisiciones,
arrendamientos o para la enajenación de todo tipo de bienes, prestación de
servicios de cualquier naturaleza o la contratación de obra pública o servicios
relacionados con ésta, que el particular manifieste bajo protesta de decir
verdad que no desempeña empleo, cargo o comisión en el servicio público o, en
su caso, que a pesar de desempeñarlo, con la formalización del contrato
correspondiente no se actualiza un conflicto de interés.
La
imposición de sanciones a faltas no graves es atribución de la Secretaría de la
Función Pública a nivel Federal y a sus equivalentes en las entidades federativas, así como
a los OIC y consisten en amonestación, pública o privada; suspensión del
empleo, cargo o comisión; destitución del empleo, cargo o comisión e inhabilitación
para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para
participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas.
Las
faltas graves se actualizan cuando el servidor público realiza las conductas estipuladas
en el Capítulo II del Título III de la LGRA, las cuales son cohecho; peculado; desvío de
recursos públicos; utilización indebida
de información; abuso de funciones; actuación bajo conflicto de interés o
impedimento legal; contratación indebida; enriquecimiento oculto u ocultamiento
de conflicto de intereses; simulación; tráfico de influencias; encubrimiento; desacato; nepotismo.
En
el caso de faltas graves la investigación y substanciación está a cargo de la
Auditoría Superior de la Federación (ASF) y de sus equivalentes en los, denominadas Entidades
de Fiscalización Superior del Estado. La sanción relativa a faltas graves y a
faltas de los particulares es competencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa y de sus homólogos a nivel estatal.
Con la nueva competencia para
sancionar a servidores públicos por la comisión de conductas graves, así como a
particulares vinculados con conductas graves, que se ha otorgado a los
tribunales administrativos nacionales, por mandato constitucional, se tiene la
oportunidad histórica de coadyuvar al fortalecimiento de las instituciones
públicas, reafirmando la sustancia primaria de aquél
tribunal “contencioso administrativo” creado en Francia. (Esquivel, 2018 pág.27).
Las
sanciones administrativas que impongan los Tribunales a los servidores
públicos, por la comisión de faltas administrativas graves, consistirán en
suspensión del empleo, cargo o comisión; destitución del empleo, cargo o
comisión; sanción económica e Inhabilitación temporal para desempeñar empleos,
cargos o comisiones en el servicio público de y para participar en
adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas.
El
artículo 91 de la LGRA establece que la investigación por la presunta
responsabilidad de faltas administrativas iniciará de oficio; por
denuncia y derivada de las auditorías practicadas por parte de las autoridades
competentes o por auditores externos. Lo
anterior elimina la queja, hecho que cuestiona Márquez (2019) al afirmar:
Como se advierte, el peso de
la imputación descansa en la “denuncia” y la “auditoría”, lo que cuestiona las
posibilidades del sistema. Las denuncias pueden ser anónimas, y las autoridades
investigadoras deben mantener la confidencialidad sobre la identidad de las
personas que denuncien. En este contexto, se elimina la “queja”, que permitía
la tutela de derechos subjetivos de los ciudadanos cuando sus intereses
jurídicos eran afectados de manera directa. (pág. 96).
Los
sujetos de la LGRA son: 1) los servidores públicos, 2) aquellas personas que
habiendo fungido como servidores públicos se ubiquen en los supuestos a que se
refiere la propia ley y 3) los particulares vinculados con faltas
administrativas graves.
La
ley señala que se entenderá como servidores públicos a las personas que
desempeñen un empleo, cargo o comisión en los entes públicos, en el ámbito
federal y local, conforme a lo dispuesto en el artículo 108 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos (art. 2 LGRA, 2016).
Lo
que nos remite al referido artículo 108 constitucional que a la letra señala:
Artículo 108. ….
Los ejecutivos de las
entidades federativas, los diputados a las Legislaturas Locales, los
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, en su caso, los
miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, los integrantes de los
Ayuntamientos y Alcaldías, los miembros
de los organismos a los que las Constituciones Locales les otorgue autonomía,
así como los demás servidores públicos locales, serán responsables por violaciones
a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y
aplicación indebidos de fondos y recursos federales.
Las
Constituciones de las entidades federativas precisarán los términos y el
carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión
en las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales
de la Ciudad de México. Dichos servidores públicos serán responsables por el
manejo indebido de recursos públicos y la deuda pública.
La
definición de servidor público es relevante a fin de establecer el alcance de
LGRA en las UPEs para para ello es preciso analizar
la autonomía que les es otorgada en el artículo 3 constitucional fracción VII.
La
Suprema Corte ha sostenido que las Universidades Públicas Autónomas son
organismos descentralizados del Estado con personalidad jurídica y patrimonio
propios, cuya finalidad es impartir educación pública, de conformidad con el
artículo 3o constitucional. La
legislación local es la que otorga la condición de organismo autónomo estatal a
las UPEs, al respecto la Tesis Aislada 2a. XXXVI/2002
señala:
La
autonomía de las universidades públicas es una atribución de autogobierno que
tiene su origen en un acto formal y materialmente legislativo proveniente del
Congreso de la Unión o de las Legislaturas Locales, a través del cual se les
confiere independencia académica y patrimonial para determinar, sujetándose a
lo dispuesto en la Constitución General de la República y en las leyes
respectivas, los términos y condiciones en que desarrollarán los servicios
educativos que decidan prestar, los requisitos de ingreso, promoción y
permanencia de su personal académico y la forma en que administrarán su
patrimonio; por tanto, la capacidad de decisión que conlleva esa autonomía está
supeditada a los principios constitucionales que rigen la actuación de
cualquier órgano del Estado y, en el ámbito de las actividades específicas para
las cuales les es conferida, único en el que puede desarrollarse aquélla, deben
sujetarse a los principios que la propia Norma Fundamental establece tratándose
de la educación que imparta el Estado.
Una vez definidos los alcances de la autonomía de
las UPEs, considerada como la facultad de
autogobernarse, es preciso destacar su condición de organismos públicos,
descentralizados y autónomos, que reciben recursos públicos, por lo que quien desempeñen
un empleo, cargo o comisión en los mismos, que implique el manejo de los
referidos recursos públicos es sujeto del SNA y por consiguiente considerado
servidor público en los términos que establece la LGRA, para efectos de este trabajo se les
asignará la denominación de servidor público universitario.
Cabe significar, que
consideramos que la condición de servidores públicos universitarios no vulnera
las competencias que le son otorgadas a las UPEs, en
sus leyes orgánicas, para cumplir con
sus funciones sustantivas de: docencia, generación y aplicación innovadora del
conocimiento, así como extensión y difusión de la cultura sin recibir
instrucciones de cualquier instancia ajena a la propia Universidad, preservando
sus facultades de autonormación[3], autogobierno y
administración de su patrimonio, prerrogativas que se considera deben ser
respetadas en todo momento.
Es
relevante destacar, que no todos los trabajadores universitarios pueden ser
equiparables a servidores públicos, pues desempeñan servicios de carácter académico o
administrativo, de conformidad con el capítulo XVII intitulado Trabajo en las
Universidades e Instituciones de Educación Superior Autónomas por Ley, de la
Ley Federal del Trabajo[4] y por ello cumplen con
funciones con características específicas y desvinculadas entre sí.
Existen
personas a quienes no puede reputarse la calidad de servidor público
universitario, aun teniendo un empleo, cargo o comisión en una UPE, en tanto
que su función no está relacionada directamente con la asignación o
administración de recursos públicos. Para ellos existen mecanismos de sanción
por la comisión de faltas administrativas derivados de la relación laboral,
estipulados en la Ley Federal del Trabajo, de conformidad con el apartado A del artículo 123
constitucional y en normatividad interna de las UPEs
que permiten regular la actuación de la comunidad universitaria al marco legal
y ético aplicable. La referida normatividad interna debe ser aplicable a los
estudiantes y también a miembros de Consejos, Comisiones; Juntas Académicas y
cualquier otra instancia universitaria.
La LGRA debe aplicarse a quienes encuadran en
la condición de servidores públicos universitarios y con ello dar cumplimiento al mandato
constitucional de sancionar a quienes incurran en responsabilidad frente al
Estado, con lo que se manifiesta el compromiso de las UPEs
de servir al interés público y de cumplir
con los principios legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
establece la Constitución Federal. De lo antes referido, se concluye que el
servidor público universitario que cometa una posible infracción administrativa, estará sujeto a un procedimiento de
responsabilidad conforme al artículo 113 constitucional y por consecuencia a su
ley reglamentaria, la LGRA.
Metodología
Para atender el objetivo de este trabajo se llevó a cabo
una investigación teórica, que implicó el análisis del marco normativo que
regula el procedimiento de responsabilidad administrativa en México aplicable a
las UPEs. Complementa el trabajo una investigación cuantitativa, que
consistió en la aplicación de un cuestionario a través de la Plataforma Nacional
de Transparencia (PNT) a 29 UPEs, que representan el
83% de las existentes. Las preguntas tienen la finalidad de identificar la
estructura orgánica y las normas que regulan la aplicación de la LGRA al
interior de las Universidades así como los procedimientos de responsabilidad
administrativa aplicados en el año 2018
y en los meses transcurridos entre el 1 de enero al 20 de mayo de 2019. Los dos tipos de investigación permitieron
formular propuestas tendientes a fortalecer el procedimiento de responsabilidad
administrativa al interior de las UPEs.
Resultados y discusión
El
glosario de términos de la SEP define a la Universidad Pública como “Institución
de educación superior que recibe subsidio de los gobiernos federal (SEP) y
estatal o de otros organismos”, a éstas se les agrupa en subsistemas los cuales
son: Universidades Públicas Federales; Universidades Públicas Estatales (UPEs); Universidades Tecnológicas; Universidades Públicas
Estatales con Apoyo Solidario; Institutos Tecnológicos Federales; Institutos
Tecnológicos Descentralizados; Universidades Politécnicas; Universidades
Interculturales; Escuelas Normales
Públicas; Centros de Investigación y Otras Instituciones Públicas.
De
conformidad con las cifras proporcionadas por la SEP correspondientes al ciclo 2018-2019, la
matrícula de estudiantes de educación superior en México, que comprenden nivel
licenciatura y posgrado, así como modalidad escolarizada y no escolarizada, es
de 3,943,544 estudiantes, de los cuales 70% corresponden a instituciones de educación
superior públicas. La composición de los subsistemas que integran la educación
superior pública se muestra en la siguiente figura.
Figura 1 Matrícula IES
Públicas 2018-2019 por subsistema
Fuente:
Elaboración propia con datos de SEP/ DGPPyEE;
formatos 911.
Como
se puede apreciar el 43% de la matrícula de educación superior pública
corresponde a la UPEs[5], las cuales son el objeto
de estudio de esta investigación.
Las UPEs
son instituciones de educación superior creadas por decreto de los congresos
locales, bajo la figura jurídica de organismos públicos descentralizados y
cuentan con autonomía. Estas instituciones estatales desarrollan “funciones de
docencia, un amplio espectro de programas y proyectos de investigación (generación
y aplicación innovadora del conocimiento), y de extensión y difusión de la
cultura” (SEP, 2019).
Con
el objetivo de identificar la situación que guarda la adopción del
procedimiento administrativo sancionador establecido en la LGRA
en las UPEs
se efectuó una consulta a través de la Plataforma Nacional de Transferencia a
las propias Universidades mediante la aplicación de un cuestionario. Al año 2019, existen 35 UPEs[6] en nuestro país, para
efectos de la presente investigación se cuenta con información de 29 de ellas, que
se encuentran en igual número de estados de la república, lo que representa el
83% del total.
Tabla 1 UPES de las que se
cuenta con información
Fuente:
propia resultado de la respuesta brindada a una
solicitud de información a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.
Tabla 2 UPES de las que no se
cuenta con información
Fuente:
propia.
En
la figura 2 se presentan los resultados de la primera pregunta la cual fue:
¿Existe una estructura
orgánica al interior de la Universidad para que lleve a cabo el procedimiento
en materia de responsabilidad
administrativas cometidas
por los servidores universitarios?
De ser así por
favor describirla y mencione el número
de personas que la integran.
Figura 2 Respuesta a
cuestionamiento sobre la existencia de una estructura orgánica en las UPEs para la aplicación del procedimiento de responsabilidad
administrativa
Fuente:
Elaboración propia con datos proporcionados por las UPEs
a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.
El
66% de las UPES (19 Universidades) refieren que es el OIC o su equivalente denominado
Contraloría, Contraloría General, Auditoría Interna la instancia universitaria
establecida en su estructura orgánica para llevar a cabo el procedimiento en responsabilidad
administrativas. Una UPE menciona que el proceso sancionador
implica como autoridad investigadora al auditor interno, substanciadora al
abogado general y resolutora al Secretario General de la Universidad, lo que
involucra tres instancias diferentes. Dos UPES refieren la participación de instancias
universitarias independientes del OIC, una menciona a la Comisión de
Responsabilidades y Sanciones y la otra al Tribunal Universitario.
Una
UPE refiere que se encuentra en proceso de armonización con el SNA y LGRA, y no
menciona si cuenta o no con dicha instancia. Dos UPEs
refieren la inexistencia de la información y fundamentan su respuesta en las leyes
locales de transparencia y acceso a la información de sus respectivos estados.
Una UPE menciona no contar con un procedimiento en materia de responsabilidad
administrativa aplicable a los servidores universitarios, y menciona también
que “sin embargo existen instancias en la estructura orgánica, que en su caso
podrán atender asuntos derivados de responsabilidades administrativas de
servidores universitarios”.
Las
repuestas antes comentadas revelan la necesidad de adecuar la estructura
orgánica de algunas Universidades, para que los OIC cuenten con la estructura
señalada en la LGRA para llevar a cabo el procedimiento en materia de
responsabilidades administrativas a los servidores públicos universitarios,
respetando la independencia de la autoridad investigadora y de la
substanciadora, como lo señala el art. 115 de la LGRA.
Artículo 115. …..Para tal efecto, las Secretarías, los Órganos internos de
control, la Auditoría Superior, las entidades de fiscalización superior de las
entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las
empresas productivas del Estado, contarán con la estructura orgánica necesaria
para realizar las funciones correspondientes a las autoridades investigadoras y
substanciadoras, y garantizarán la independencia entre ambas en el ejercicio de
sus funciones.
La
segunda pregunta fue:
¿Existen normas al interior de
la Universidad que regulen el procedimiento en materia de responsabilidades administrativas?, ¿Cuáles?
El 59%
(17 UPEs) de la muestra mencionaron a sus leyes
orgánicas, y/o estatutos, y/o reglamentos internos, es de destacar que en
algunos casos refirieron reglamentos que
no se relacionan específicamente con responsabilidades administrativas. Dos UPES
refieren la inexistencia de la información y fundamentan su respuesta en las
leyes de transparencia y acceso a la información de sus respectivos estados. En
la siguiente figura de presentan las respuestas obtenidas.
Figura 3 Respuesta a
cuestionamiento sobre la existencia de normas al interior de
la UPEs para la aplicación del procedimiento de
responsabilidad administrativa
Fuente:
Elaboración propia con datos proporcionados por las UPEs
a través de la Plataforma Nacional de Transparencia
Del
análisis de las respuestas se concluye que no todas las UPEs
cuentan con normatividad que otorgue facultades al OIC para cumplir con las
atribuciones que en materia de investigación,
substanciación, calificación de faltas e imposición de sanciones estipula la
LGRA. Por ello debe establecerse en la normatividad de cada Universidad que los
OIC son la autoridad competente para aplicar las leyes
en materia de responsabilidades de servidores públicos universitarios, tanto en
la fase de investigación como de substanciación.
También
se considera indispensable incorporar en la normatividad interna el concepto de
servidor público universitario, a fin de que queden excluidos los trabajadores
que no administren recursos públicos, ya sean académicos o administrativos; los
miembros de Consejos; Comisiones; Juntas Académicas y cualquier otra
instancia universitaria.
La
pregunta 3 se integra por varios incisos. Las respuestas del inciso A)
se presentan en las figuras 4 y
5, siendo:
A) ¿Cuántas
investigaciones se iniciaron en el año 2018?
¿Cuántas investigaciones se iniciaron en los meses transcurridos del año
2019? Agrupadas por su origen (de
oficio, por denuncia, derivadas de la práctica de auditorías).
Figura 4 Respuesta a
cuestionamiento sobre el número de investigaciones iniciadas en el año 2018 por las UPEs
Fuente:
Elaboración propia con datos proporcionados por las UPEs
a través de la Plataforma Nacional de Transparencia
Dos
UPEs refieren la inexistencia de la información y
fundamentan su respuesta en las leyes locales de transparencia y acceso a la
información de sus respectivos estados. Una UPE refiere a la información solicitada
como “reservada y confidencial” menciona como fundamento para su respuesta el
Art. 113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información.
En
el caso del año 2019 la consulta se formuló por el periodo del 1 de enero al 20
de mayo de 2019, 13 UPEs refieren que no iniciaron
ninguna investigación en el periodo referido, 13 UPES, mencionan haber iniciado
por lo menos una investigación en el periodo. Dos UPEs
refieren la inexistencia de la información y fundamentan su respuesta en las
leyes locales de transparencia y acceso a la información de sus respectivos
estados. Una UPE reporta que la información es “reservada y confidencial” con
fundamento en el Art.
113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información.
El
total de investigaciones iniciadas del 1 de enero al 20 de mayo de 2019 suman
75, las del año 2018 suman 192, de las cuales se restaron 9 correspondientes a las
reportadas por dos
UPES que no especificaron su origen, para presentar la figura siguiente.
Figura 5 Investigaciones
iniciadas en el año 2018
y de ene-may 2019 por probable responsabilidad administrativa
en UPES agrupadas por su origen
2018
Fuente:
Elaboración propia con datos obtenidos de consulta realizada a las UPES a
través de la Plataforma Nacional del Instituto Nacional de Acceso a la
Información Pública y Protección de Datos Personales (INAI)
La causa más frecuente del inicio de investigaciones
por probable responsabilidad en el año 2018 fue la práctica de auditorías con
un 50%, situación que consideramos será similar en 2019, debido a que al 20 de
marzo de 2019 las auditorías representaban la causa más frecuente con un 39%,
sin que se hubiera concluido el ejercicio.
En función de los resultados antes presentados
y considerando que El Reporte a las
Naciones 2018, estudio global sobre fraude y abuso ocupacional revela que
el método de detección de fraude más común es la denuncia (40%) se considera
que las UPEs deberán contar con herramientas de
denuncia ampliamente difundidas, a fin de que contribuyan a inhibir y combatir
los actos de corrupción, así como protocolos de protección a los denunciantes,
de conformidad con la LGRA.[7]
El
inciso B, de la pregunta 3 establece siguiente pregunta:
B) ¿De
cuántas de las investigaciones iniciadas en el año 2018, se formuló informe de
presunta responsabilidad administrativa?
¿De cuántas de las investigaciones iniciadas en los meses transcurridos
del año 2019, se formuló informe de presunta responsabilidad administrativa?
Con
relación a las investigaciones iniciadas en 2018 7 UPES contestaron que se
encuentran en proceso, 6 UPES contestaron que se formularon los informes de
presunta responsabilidad, de éstas una UPE formuló 18 informes, otra UPE 8
informes y 4 UPEs formularon cada una 1 informe.
Del
1 de enero al 20 de mayo de 2019, se formularon 2 informes de presunta
responsabilidad de las investigaciones iniciadas en el mismo año, cada uno corresponde
a una UPE
De
la pregunta 3, el inciso C) consistente en:
C) ¿Cuántos
informes de responsabilidad, correspondientes a investigaciones iniciadas en el
año 2018 que le fueron turnados a la parte substanciadora, ésta los consideró improcedentes o se sobreseyeron? ¿Cuántos informes de responsabilidad,
correspondientes a investigaciones iniciadas en el transcurso del año 2019 que
le fueron turnados a la parte substanciadora, ésta los consideró improcedentes o
se sobreseyeron?
Todas
las UPEs contestaron que no aplicaba o ninguno. Se
considera importante la pregunta pues como se ha comentado el proceso de
investigación es independiente al de substanciación, a fin de identificar si se
han presentado diferencias entre la apreciación de un caso por ambas autoridades.
El
inciso D) y E) de
la pregunta 3 establecen:
D) ¿Cuántos informes de
responsabilidades administrativa, correspondientes a investigaciones iniciadas
en el año 2018 concluyeron con la imposición de una sanción al interior de la
Universidad y cuántos fueron enviados al Tribunal de Justicia Administrativa? ¿Cuántos informes de
responsabilidades administrativa, correspondientes a investigaciones iniciadas
en el trascurso del año 2019 concluyeron con la imposición de una sanción al
interior de la Universidad y cuántos fueron enviados al Tribunal de Justicia
Administrativa?
E) De
los servidores públicos sancionados por instancias Universitarias,
correspondientes a investigaciones iniciadas en el año 2018, ¿cuántos lo fueron
por cada tipo de sanción? De los
servidores públicos sancionados por instancias Universitarias, correspondientes
a investigaciones iniciadas en el trascurso del año 2019, ¿cuántos lo fueron por cada
tipo de sanción?
Solo
tres UPEs reportan que las investigaciones iniciadas
en 2018 concluyeron con la imposición de una sanción al interior de la
Universidad, en el caso de una UPE refiere que fueron sancionadas 10 personas y
que a una de ellas se le aplicaron dos sanciones, integrándose por: 2
amonestaciones, 1 suspensión y 8 inhabilitaciones. Otra UPE reporta 8
sancionados, a los que se les realizaron amonestaciones privadas y otra UPE
reporta 1 sanción consistente en amonestación. Lo anterior revela que solo el
6% de las denuncias presentadas concluyeron con la imposición de una sanción al
interior de la UPEs. De las investigaciones iniciadas
en 2019, al 20 de mayo solo 1 UPE ha impuesto una sanción. Una sola UPE remitió al Tribunal de Justicia
Administrativa dos informes de responsabilidades administrativa,
correspondientes a investigaciones iniciadas en el año 2018, lo que representa
el 1% del total de las denuncias recibidas. Lo anterior revela que es necesario fortalecer
los sistemas de responsabilidades al interior de las UPEs.
Conclusiones
Del análisis formulado al marco jurídico que regula el
derecho disciplinario en nuestro país y en particular de la LGRA se desprende
que las UPEs están sujetas como cualquier otro ente
público o entidad a las disposiciones legales federales y locales en materia de
responsabilidades, sin que se vulnere su autonomía, al no ser limitada su
capacidad de autogobierno, para determinar los términos en que cumplen con sus
funciones de docencia, generación y aplicación innovadora del conocimiento, así
como extensión y difusión de la cultura.
La
aplicación del procedimiento de responsabilidad establecido en la Constitución Federal representa
para las UPEs una obligación legal y un compromiso
para con la sociedad de participar en el combate a la corrupción e impunidad,
en el marco del SNA.
La
Constitución Federal reputa como servidor público sujeto a las disposiciones en
materia de responsabilidades a los miembros de los organismos a los que las
constituciones locales otorguen autonomía, por lo que se considera necesario
precisar e introducir en los ordenamientos jurídicos el término de servidor
público universitario, a fin de que se precise a quiénes dentro de las UPEs les son aplicables las disposiciones en materia de
responsabilidades administrativas. Pues no todos los trabajadores
universitarios, ya sean académicos o administrativos, ni los miembros de
Consejos, Juntas
Académicas o Comisiones se pueden considerar servidores públicos.
Del
análisis de la información proporcionada por las UPEs
con relación a la implementación de la LGRA destaca la necesidad
de contar con normatividad al
interior de las mismas que otorgue facultades a los OIC para cumplir con la
investigación y substanciación de posibles faltas administrativas. Así como de dotar a los OIC de estructuras
orgánicas para llevar a cabo los procesos de determinación de responsabilidades
en atención al marco federal y local aplicable.
Es
preciso que las UPEs consideren la aplicación de la
legislación en materia de responsabilidades como parte de la responsabilidad
social universitaria, difundiendo los principio de la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su
empleo, cargo o comisión, cualquier servidor público entre la comunidad
universitaria e implementar mecanismos de denuncia y protocolos de protección a
los denunciantes.
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[2] El
término latín non bis in ídem “textualmente significa
no dos veces por la mismo delito. https://sjf.scjn.gob.mx/sjfsist/Paginas/Resultados.aspx?idTema=214&idRaiz=2&tabla=PEN&Sinonimos=true&Clase=TematicaBL&bc=NADIE+PUEDE+SER+JUZGADO+DOS+VECES+POR+EL+MISMO+DELITO
[3] Autonormación de conformidad con el Diccionario del
Español Jurídico de la Real Academia Española son las normas institucionales
básicas de cada universidad, dictadas en virtud de la autonomía que reconoce a
las Universidades el artículo 27.10 de
la Constitución Española y que contiene las reglas fundamentales de su
organización y funcionamiento. https://dej.rae.es/lema/estatutos-de-la-universidad
[4] Artículo 353-K.- Trabajador
académico es la persona física que presta servicios de docencia o investigación
a las universidades o instituciones a las que se refiere este Capítulo,
conforme a los planes y programas establecidos por las mismas, Trabajador
administrativo es la persona física que presta servicios no académicos a tales
universidades o instituciones; Ley Federal del Trabajo.
[5] Veinticuatro UPES
también prestan educación media superior.
[6] Información consultada
en la dirección https://www.dgesu.ses.sep.gob.mx/UPES.html fecha de
recuperación 20 de diciembre de 2019.
[7] “Denuncias fue la forma
más común de detección con 40% de los casos, superando a las auditorías
internas (15%) y a las revisiones de los directivos (13%) y a la combinación de
éstos” (2018, pp. 16).