Resumen
Se realiza el estudio sobre la capacidad de gestión
pública y su relación con las condiciones de marginación de 28 municipios del
Estado de Hidalgo, distribuidos en las regiones del Valle del Mezquital y la
Cuenca de México, mediante un instrumento que aborda el seguimiento al plan de
desarrollo, el plan de urbanización, la financiación del desarrollo social,
especialización en actividades industriales, ambiente laboral y obligaciones en
términos de políticas públicas determinando un 100%, 80%, 60%, 100%, 90% y100%
respectivamente; lo que permite inducir que existe un comportamiento positivo
respecto a la gestión. El análisis de Chi- cuadrada arroja significancia para
las primeras variables analizadas, lo que permite determinar que los
posicionamientos y acciones de los gobiernos locales, la actividad económica y,
específicamente, la especialización de las economías locales, representan
factores fundamentales en el nivel de ingresos de los agentes, y por ende, en
su grado de marginación.
Palabras clave:
Gestión municipal, gobierno local, marginación, política
local.
Abstract
This paper investigates the influence of local
governments, throughout policy management, on the level of social exclusion. We
derived a set of conclusions based on a case study of municipalities within
different regions in the state of Hidalgo, Mexico. The main findings suggest
that there is a positive correlation between these variables. This confirms our
initial thoughts about the role of local management government on their
capability for influencing population welfare.
Key words: management, local government, social exclusion, local
policies
Códigos JEL: C02, C14, H11
Introducción
La mayoría
de los países del mundo realizan estrategias para evaluar la capacidad de
gestión pública. En el caso de México, esta evaluación ha centrado su atención
en atenuar los rezagos y desigualdades que prevalecen en los municipios, y
ello, ha sido un referente sistemático en las actividades de los estados
durante la última década. Sin embargo, son pocas las evidencias que muestran
resultados favorables de estos aciertos y los escasos estudios sugieren que el
proceso de diseño e implementación ha sido lento y colmado de obstáculos
técnicos y políticos (Cunill y Ospina, 2002).
Una
población marginada “es aquella que
ha quedado al margen de los beneficios del desarrollo y de los beneficios de la
riqueza generada, aunque no necesariamente al margen de la generación de esa
riqueza ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible” (Coplamar 2000
p.20). La marginación también puede ser entendida como un fenómeno de
desigualdad, que se origina de un patrón histórico y que surge durante el
proceso de crecimiento económico, como una dificultad para propagar el progreso
técnico en el conjunto de la estructura productiva de las regiones del país.
Socialmente se expresa como “la exclusión de grupos sociales y persistente
desigualdad de ciudadanos y grupos sociales en el proceso de desarrollo y el
disfrute de sus beneficios”. (CONAPO 2005 p. 11)
En
palabras de Perry (2000) ciertos grupos son excluidos, a través de diversas
formas, no necesariamente económicas; tales como, el acceso a los bienes y
servicios básicos, el acceso a la educación, a la salud y a otros servicios,
que pueden ser parte de una definición de exclusión social.
De acuerdo con cifras de CONAPO 2010, el estado de
Hidalgo cuenta con una población de 2.7 millones de habitantes y se encuentra
entre las seis entidades con mayores niveles de marginación. Una de cada diez
personas mayores de 15 años no sabe leer ni escribir; por su parte, uno de cada
cinco no culminó su educación básica (primaria). Del total de vivienda 6%, 3%,
9% y 7% no cuentan con: servicios de drenaje, energía eléctrica, agua potable
entubada, y piso firme, respectivamente. Asimismo, uno de cada tres hogares en
el estado es catalogado como vivienda en condiciones de hacinamiento. En cuanto
al ingreso de las familias, dicha fuente estima que el 49% de los trabajadores
percibe hasta dos salarios mínimos.
La
desigualdad de acceso a los mercados de trabajo y a los mecanismos de
protección social provoca altas brechas de
desigualdad y pobreza. Tello (2010) argumenta que en México, al término del
segundo milenio, los extremos de opulencia y miseria se encuentran en todos los
lugares del país. Asimismo, el autor asevera que las características de esta
población en condiciones de pobreza y marginación se inscriben en la
heterogeneidad de sus ocupaciones. En otras palabras, la población con un nivel
mayor de exclusión carece de una actividad laboral definida, o de un trabajo
estable, con la consecuente precariedad en el ingreso. De algún modo, una
situación lleva a la otra, haciendo que las personas difícilmente puedan salir
de este contexto. Esto explica, en parte, la limitada
capacidad de aprendizaje, los menores salarios y la falta de participación
política.
Aun
para personas con niveles de desempeño y calificación similares parece
persistir un elemento adicional de discriminación, que puede ser considerado
como parte de la definición de exclusión social, y se refiere la ausencia de
mecanismos participativos, por medio de los cuales diversos grupos sociales
podrían influir en el diseño, implementación y evaluación de programas y
proyectos del sector público. En suma, el desigual acceso en la práctica y
protección de los derechos políticos, las libertades civiles y los derechos
humanos básicos.
Pero
¿qué pasa con la capacidad de gestión pública? que hace alusión, en este
aspecto, a habilidades de las organizaciones, públicas y privadas, para
identificar necesidades y obtener los recursos disponibles. Nelissen
(2002) señala que esta capacidad constituye la habilidad de individuos,
grupos, instituciones y organizaciones para identificar y resolver problemas a
lo largo del tiempo, con lo que involucra una coordinación e interdependencia
de actividades del aparato gubernamental con la sociedad civil y el mercado.
De
ahí que el propósito de este trabajo sea determinar la relación entre la
capacidad de gestión de los gobiernos municipales y las condiciones de
marginación en el Estado de Hidalgo.
La
presente investigación se encuentra distribuida de la siguiente manera: en la
primera sección se hace una revisión de
trabajos anteriores relativos a los alcances de la política municipal y los
conceptos de marginación y exclusión; posteriormente se plantea la metodología
no paramétrica que se utiliza para el análisis de datos y describe la
información estadística recolectada a través del cuestionario a agentes
locales; en el siguiente apartado, se presentan los resultados del test de
Pearson; a continuación se plantea una discusión basada en los resultados
obtenidos y algunas implicaciones de política local; finalmente, se presentan las conclusiones del estudio.
La administración
municipal
Se considera que la capacidad administrativa de los
gobiernos locales es una de las piezas clave para lograr el bien común, puesto
que gran parte de las actividades económicas del país se observan en primera
instancia en el entorno municipal. A este nivel de gobierno, es posible
observar de cerca los sectores vulnerables para los cuales los gobiernos
municipales buscan el bienestar social. Se requiere generar una relación entre
la sociedad y el gobierno que fortalezca la toma de decisiones y estimule las
capacidades técnicas, económicas y administrativas.
En este sentido, la capacidad de gestión, o capacidad
institucional o administrativa, asume diferentes alcances. Para Payne y Losada
(1999), la capacidad institucional es la facultad para dar solución a los
problemas colectivos presentes y futuros que enfrenta una sociedad, de tal
manera que pueda reconocer un desarrollo social y económico. Bajo esta
perspectiva, la definición de la capacidad institucional está relacionada con
la habilidad de lograr un propósito, es decir, optimizar sus recursos técnicos,
económicos, administrativos y financieros para lograr las metas trazadas.
Otra definición que concibe la administración municipal
como la identificación y solución de problemas a largo plazo es la de Nelissen (2002), la cual involucra la vinculación e
interdependencia de actividades de gobierno con la sociedad civil, grupos,
instituciones y organizaciones. La visión de Mizrahi (2004) entiende la
capacidad de gestión municipal como un proceso de medición de esfuerzos, que
involucra la infraestructura institucional (organizaciones con autoridad) en el
desarrollo de las habilidades necesarias, para que las organizaciones públicas
logren determinados objetivos.
Respecto a la disponibilidad de recursos financieros y su
correcto manejo, Cabrero (2004) considera que estas variables determinan la
capacidad financiera de los gobiernos municipales, ya que repercuten
directamente en la calidad de vida de sus ciudadanos, ya sea desde la cobertura
y calidad de los servicios básicos que están obligados a prestar (alumbrado
público, agua, alcantarillado, seguridad, etc.), incluyendo la gestión de
políticas que forman parte del desarrollo local. De lo anterior, se deriva la
necesidad de asegurar una gestión adecuada de los recursos en las localidades,
asegurando la extensión de la cadena del valor en todas las direcciones
potenciales de estos espacios. Ante esta necesidad, la gestión de la
administración pública debe alcanzar los niveles necesarios de
descentralización para que los procesos de gestión local sean flexibles y
eficaces.
El trabajo realizado por Fiszbein
(2005) distingue dos ambientes en los que la capacidad administrativa se
manifiesta. Por una parte, el ambiente interno: la gestión de recursos humanos
(reclutamiento, entrenamiento, promoción, evaluación) materiales y financieros
(control de gestión, rendición de cuentas, transparencia). En el ámbito
externo, la capacidad de las unidades administrativas para relacionarse con
otros actores públicos y privados para orientar, formular e implementar
políticas.
Tomando en cuenta los planteamientos anteriores, puede
afirmarse que cualquier evaluación que se realice en torno a la capacidad de
administración municipal deberá definir primero qué es lo que entiende por
dicha capacidad, ya que de esta definición se desprenderá cualquier valoración.
De igual forma, la definición que se establezca no deberá limitarse al aparato
organizacional, es decir, al desarrollo de habilidades y competencias de los
recursos, humanos y organizacionales; sino que también deberá aludir tanto al
contexto institucional del sector público, como al entorno económico, político
y social dentro del cual se enmarca. Todos ellos constituyen elementos que
conforman la administración municipal (Rosas, 2008).
Elementos de la
Administración Municipal
Entre los autores que han reflexionado sobre el concepto
de la administración municipal y la capacidad de gestión expuesta en el
apartado anterior, aun cuando no existe consenso en los conceptos, se aprecian
varios elementos coincidentes en la forma de evaluar la actuación de un
gobierno municipal, destacándose los siguientes:
-
los mecanismos de gestión
de los recursos humanos, su estructura organizacional, autoridad de los cargos,
procedimientos organizativos, sistemas de reclutamiento, selección,
capacitación, asignación de tareas de acuerdo con la competencia y motivación
para llevarlas a cabo, así como conocimientos y habilidades requeridas,
-
la capacidad
organizacional para dividir, agrupar y coordinar actividades en concordancia
con los temas relevantes de la gestión municipal,
-
la gestión y correcto
manejo de recursos financieros, la disponibilidad y forma de distribuirlos para
realizar las funciones y alcanzar metas,
-
la funcionalidad de las
normas, tecnologías y procedimientos que orientan el trabajo y la jerarquía,
-
el manejo de sistemas de
mejora para introducir innovación en los programas y servicios que ofrece,
-
la habilidad política para
la vinculación y coordinación con otras instancias gubernamentales para
formular e implementar políticas.
En este sentido, los municipios son dinámicos,
interactivos y relacionales. De tal modo que, al observar la capacidad de
administración municipal a través de sus componentes, se obtendrá un análisis
detallado de sus fortalezas y debilidades, lo que bien puede orientarse hacia
un plan de acción, basado en los contextos específicos de los gobiernos locales
para lograr mejores resultados.
Cejudo
(2010) señala la intensificación de cambios, en la última década, en materia de
responsabilidad transferida a los gobiernos de estados y municipios, para
incrementar el margen en la toma de decisiones, sin que ello haya resultado
hasta el momento en un ejercicio dinámico de gestión, que muestre una mayor
coordinación entre los diferentes niveles de gobierno. Tampoco se perciben
gestiones más eficientes en los gobiernos locales, ya que persisten
deficiencias en la provisión de bienes y servicios públicos, así como áreas de
oportunidad en el manejo transparente de los recursos.
Capacidad de Gestión
El municipio juega un papel relevante en la provisión de
servicios públicos. A partir de estudios previos sobre la medición de las
capacidades administrativas, se encuentran métricas de dimensiones
socioeconómicas, ambientales. Martínez, Flamand,
Pellegrini y Hernández (2008) asocian directamente el desarrollo de las
regiones con el acceso a las oportunidades. Estos estudiosos proponen una
métrica agregada de los indicadores socio-económicos,
ambientales e institucionales, a nivel municipal, con el objetivo de presentar
una imagen integral del grado de desarrollo local.
En el 2010 De Dios propuso
el índice compuesto de capacidades institucionales municipales con la intensión de hacer comparaciones sobre el grado de
desarrollo de las capacidades institucionales (fiscal, administrativa, dotación
de servicios públicos y la rendición de cuentas), para el autor el desarrollo del municipio está
relacionado con la eficiencia de estas capacidades.
Por su parte el índice de
desarrollo municipal básico (IDMB) es un indicador compuesto por cuatro
dimensiones: a) la dimensión ambiental o de servicios, b) la dimensión
económica, c) la dimensión institucional y d) la dimensión social, el cual
busca ordenar y distinguir los municipios a partir de su grado de
desarrollo. La correlación de estas
variables plantea en primera instancia al desarrollo local como el conjunto de
oportunidades para obtener una calidad de vida aceptable, lo cual no está
alejado de la realidad. En segundo lugar, pensar las cuestiones institucionales
como un componente del desarrollo local permite identificar la relación de los
esfuerzos políticos con el incremento desarrollo de los municipios y la calidad
de vida.
Metodología
Los
métodos de estadística no paramétrica permiten analizar variables categóricas
sin mantener supuestos o conjeturas sobre el tipo de distribución de los
parámetros. Debido a la naturaleza y tipo de información con la que se cuenta,
se opta por dicha metodología. Así, para identificar la (in)dependencia de las
prácticas de gestión y el nivel de marginación de los municipios, se plantean
las siguientes hipótesis:
Existe independencia
entre el nivel de marginación municipal (Mar)
y la capacidad de gestión pública (Gp), y otros factores (Ot), formalmente:
Existe dependencia
entre el nivel de marginación municipal (Mar)
y la capacidad de gestión pública (Gp), y otros factores (Ot), formalmente:
para algún m, g, k (2)
La prueba de la Chi-cuadrada de Pearson para tablas de
I-dimensiones permite comparar formalmente las hipótesis planteadas en las
formulaciones 1 y 2, y está dada por la siguiente expresión:
(3)
Donde:
(4)
y
representa la frecuencia observada de las variables en cuestión, 
es la frecuencia
esperada, M, G, y K indican el número
total de categorías en las que se clasifica el grado de marginación, la gestión
pública y otras variables, respectivamente, y N es el número total de observaciones.
El caso de estudio contempla 28 municipios[3] distribuidos en las
regiones del Valle del Mezquital y la Cuenca de México en el estado de Hidalgo
(véase figura 1). Respecto a la variable de interés, el Consejo Nacional de
Población (CONAPO) publica quinquenalmente índices y grados de marginación, de
cada uno de los municipios en México, con base en información del Instituto
Nacional de Geografía y Estadística (INEGI 2016). De acuerdo con la publicación
más reciente, 2015, 82% de las áreas de análisis observan un nivel de
marginación “bajo” o “muy bajo”, mientras que Chapantongo muestra los niveles
más altos. Contextualizando la situación del caso de estudio, el análisis
incluye zonas con alto grado de exclusión, similares a los de Parácuaro
Michoacán, o bajos, como el caso de Benito Juárez en Quintana Roo. Asimismo,
esta muestra engloba municipios en el ranking
estatal, desde la posición 22 hasta la 81, siendo esta última el menor grado de
exclusión social. De esta misma fuente, se obtuvieron características socio-demográficas para cada una de las unidades de
análisis.
Figura 1. Área de estudio. Elaboración propia con base en el Marco
Geo-estadístico 2014 (INEGI, 2016).
Con el propósito de recolectar información sobre la
gestión de los gobiernos municipales, se entrevistó a funcionarios y actores
relevantes de los gobiernos en cuestión, tales como: directores de desarrollo
social, secretarios municipales, contralores, directores de recursos humanos y
encargados de desarrollo urbano y social durante el periodo de febrero a junio
de 2016.
En el instrumento de recolección de datos se incluyeron
preguntas relacionadas con las problemáticas principales y el funcionamiento
del gobierno local, administración pública, recursos humanos y responsabilidad
social. Del conjunto de variables recolectadas por la encuesta a actores
involucrados, seleccionamos el siguiente conjunto: seguimiento a un plan de
desarrollo local, diseño y aplicación de un plan estratégico de urbanización,
apoyos de financiamiento para el desarrollo social, la vocación o actividad
económica predominante en el municipio, el ambiente laboral en la
administración, responsabilidad compartida en las políticas públicas, y
vinculación con la universidad local, como indicadores de la capacidad de
gestión pública municipal.
Resultados
Tras la
aplicación del instrumento y a partir de la combinación de datos de marginación
y de gestión pública, resulta que los municipios con los niveles más bajos de
exclusión declaran un excelente o buen manejo e implementación del plan de
desarrollo (100% del total de municipios con nivel de marginación muy bajo),
así como del plan de urbanización (80%), financiación del desarrollo social
(80%), se especializan en actividades industriales (60%), cuenta con un buen
ambiente laboral (100%), comparten obligaciones en términos de políticas
públicas (90%) y contratan egresados de la Universidad Autónoma del Estado de
Hidalgo (90%).
Estas proporciones, intuitivamente, sugieren que existe
un efecto positivo entre estos indicadores y el grado de exclusión social. Sin
embargo, en el siguiente apartado presentamos el resultado de una comparación
formal, usando el enfoque no paramétrico denotado en las expresiones 3 y 4, con
la finalidad de identificar la validez de las hipótesis planteadas en 1 y 2.
De acuerdo con las
conjeturas planteadas en las expresiones 1 y 2, se espera que exista
independencia entre marginación y cualquiera de los indicadores que utilizamos
para identificar la capacidad de gestión pública municipal. En otras palabras,
que el papel de las políticas públicas locales no influye en el grado de
exclusión social, incluso si existe una asociación entre ellas. En este
sentido, el cómputo de la prueba estadística de probabilidad condicionada,
Chi-cuadrada de Pearson, requiere una comparación entre valores observados y
esperados para cada una de las categorías en la tabla de I-dimensiones. Para
ello, se seleccionaron 4 indicadores de gestión del instrumento utilizado:
aplicación del plan de desarrollo, financiamiento al desarrollo social,
especialización económica y ambiente laboral en la institución. Dicha selección
se realizó con base en la redundancia de otras variables.
Con el propósito de validar las hipótesis planteadas,
calculamos pruebas individuales (véase tabla 1) y conjunta (véase tabla 2), es
decir probar la independencia de cada variable respeto al grado de marginación.
De acuerdo con los resultados obtenidos, la hipótesis alternativa, H1,
no puede ser rechazada a un nivel de significancia de 10%, por lo que se puede
interpretar que existe dependencia entre el grado de marginación y el plan de
desarrollo municipal. De este comportamiento, se
infiere que aquellos aspectos del municipio que requieren atención puntual son:
financiamiento, especialización y plan de desarrollo. Especialmente éste
último, pues constituye el instrumento de
política local, en el que los gobiernos municipales trazan sus objetivos de
mediano y largo plazo. En dicho plan, la política social representa uno de los
ejes fundamentales, seguido por la promoción de la inversión y del empleo, los servicios
públicos integrales, así como la promoción de la transparencia y el acceso a la
información.
En los casos de municipios con menor grado de
marginación, se trata de zonas económicas en las que la actividad industrial y
comercial es privilegiada, manteniéndose el empleo y la inversión por parte de
las empresas, ubicadas en el parque industrial de Tula y Tepeji del Rio. Sin
embargo esto implica demanda de servicios públicos para la población que
supera, de acuerdo con la información emitida por los participantes, el suministro
oportuno y óptimo de los mismos. Esto significa que existe una marcada
discrepancia entre lo que se planea de cobertura y el suministro de servicios a
la totalidad de la población.
En este sentido, aunque se tiene contemplado implementar
programas de control y vigilancia -tanto para la adecuada aplicación del plan
de desarrollo, como para la solución de problemas públicos-, es preciso tomar
acciones que atiendan el desarrollo integral de las zonas que se encuentran
fuera de la demarcación urbana y suburbana.
Respecto a la prueba entre el fenómeno de interés y el
financiamiento al desarrollo social, se observa que existe un grado de
dependencia entre las variables, con un nivel de confianza del 90%. Esta
herramienta pretende impulsar el desarrollo de la sociedad mediante diversos
mecanismos entre los que se encuentran: transferencias directas a los
ciudadanos, programas de apoyo social, así como de salud y de infraestructura.
Según estadísticas de finanzas públicas estatales y
municipales al 2015, emitidas por INEGI, el municipio que ofrece mayor apoyo
social, vía suministro de apoyos directos a la población, inversión pública e
infraestructura es Tizayuca, con 6.6%, 29.8% y 6.8% respectivamente. En
promedio, los municipios estudiados destinan el 4.9% de beneficios directos a
los ciudadanos, 12% a inversión pública y 7.1% a infraestructura del municipio.
La información permite complementar las observaciones
anteriores sobre la influencia de la gestión pública sobre la marginación.
Los municipios enfrentan retos para la consolidación de
sus gobiernos en forma efectiva y responsable, el presente diagnóstico muestra
algunas de las fortalezas y debilidades institucionales y permitirá proponer
acciones de reforma, así como orientarlas a la medida de las capacidades y
recursos de cada localidad, ya que aunque los problemas son comunes, existen
diferencias notables en la calidad de la gestión y la rendición de cuentas.
Además de los posicionamientos y acciones de los
gobiernos locales, la actividad económica, específicamente la especialización
de las economías locales, representa un factor
fundamental en el nivel de ingresos de los agentes y, por ende, en su grado de
marginación. La prueba de Pearson señala que existe
un grado de correlación entre exclusión social y especialización económica, con
un nivel de significancia del 5%. De
acuerdo a la información recopilada en el cuestionario, las actividades
industriales forman parte del contexto de menor exclusión social; lo cual,
sigue la lógica de especialización de la economía nacional.
Aunado a lo anterior, existe un vacío de información
sobre el trabajo de los gobiernos en cuanto políticas intergubernamentales
claves para el desarrollo de los municipios, es decir, existen las políticas
públicas (educación, salud, servicios públicos, seguridad, impulso económico),
pero se desconoce el cómo las llevan a cabo, debido a la falta de información
fidedigna, que facilite hacer comparaciones y, mejor aún, evaluar su
cumplimiento.
Conforme a cifras de INEGI 2015, el valor de la
producción bruta total 84.1% lo generó el sector manufacturas, 7.0% el sector
comercio y 4.6% los servicios privados no financieros, mientras que la suma del
valor de la producción bruta total del resto de los sectores representó el
4.3%. Adicionalmente, cada trabajador generó en promedio anual, una producción
bruta total de 864 300 pesos. El sector con mayor aportación al total, en
cuanto a producción bruta total por persona ocupada, fue manufactura, en este
mismo rubro a nivel municipal destacaron entre los municipios estudiados:
Atitalaquia, seguido por Tepeji del Rio, Atotonilco y Tepeapulco.
De los 84 municipios que conforman el estado, 15
concentraron el 96.4 de la producción bruta total. Destacó de manera
significativa Atitalaquia, que contribuyó con 64.7%, principalmente por la
industria de la refinación de petróleo, le siguieron Pachuca de Soto, Tepeji
del Rio, Tizayuca y Tula de Allende, que en conjunto aportaron el 24.4%. De igual manera, las principales ramas de
actividad, por su importancia en cuanto a la producción bruta total,
correspondió al sector manufacturas que aportó 74.2%. (INEGI 2015)
La rama con mayor contribución al total fue la producción
de productos derivados del petróleo y del carbón con 62.1%, fabricación de cemento
y productos de concreto y equipo ferroviario con 2.8% y 2.5% respectivamente.
El comercio al por mayor de abarrotes y alimentos contribuyó con 1.1% y los
servicios de alimentos y bebidas perteneciente al sector servicios de
alojamiento temporal con 1.0%. (INEGI 2015)
La variable denotada como ambiente laboral es introducida
en el análisis con el propósito de reflejar la coordinación interna de los
actores que diseñan la política local. Así, encontramos que la hipótesis nula,
H0, no puede ser rechazada con un nivel de significancia del 10%.
Esto implica, que pudiesen existir otros elementos internos que determinan el
funcionamiento-coordinación de dichas instituciones locales y su efectividad en
la aplicación de la política social.
Tabla 1. Pruebas individuales
de independencia
|
Variable |
Chi-cuadrada |
Prob. > chi2 |
|
Plan
de desarrollo |
19.22* |
0.083 |
|
Financiamiento
del desarrollo social |
10.98* |
0.089 |
|
Especialización
económica |
20.44** |
0.015 |
|
Ambiente
laboral |
1.8 |
0.614 |
|
Observaciones |
28 |
|
|
Fuente:
elaboración propia con base en estimación no-paramétrica |
||
|
** p<0.01, **
p<0.05, p<0.1 |
|
|
Una vez que se han presentado
los resultados de las pruebas individuales y algunas de sus implicaciones,
tornamos el análisis hacia una prueba conjunta que nos permita ratificar o
descartar dependencia global. La tabla 2 muestra los resultados de la prueba
Pearson para la probabilidad de diferentes grados de marginación, condicionada
al conjunto de indicadores de gestión municipal. Con un nivel de significancia
estadística del 10%, no existe evidencia para rechazar la independencia.
Tabla 2. Prueba conjunta de
independencia
|
Variable |
Chi-cuadrada |
Prob.
> chi2 |
|
Plan de desarrollo |
66.07* |
0.063 |
|
Financiamiento del desarrollo social |
||
|
Especialización económica |
||
|
Ambiente laboral |
||
|
Observaciones |
28 |
|
|
Fuente: elaboración propia con base en estimación
no-paramétrica |
||
|
*** p<0.01, ** p<0.05, *p<0.1 |
|
|
Con ello, se obtiene evidencia
empírica de la capacidad que tienen los gobiernos locales para influir en el
grado de marginación social. Donde los municipios con una planeación de
mediano-largo plazo, con mayores esfuerzos para atenuar el rezago social, mediante
la financiación de programas de desarrollo social, y con una especialización
económica alineada con el entorno nacional (y global) observan grados de
exclusión social con menor probabilidad.
La incorporación de las variables permite obtener un reflejo
integral de la gestión municipal y, sobre todo, del equilibrio en su senda de
desarrollo.
También es
importante destacar que los resultados representan una instantánea, que compara
entre sí la gestión municipal y el grado de marginación en un momento determinado. En
este sentido, se enfatiza la necesidad de emplear las variables durante un
periodo extendido, lo cual permitirá evaluar los cambios en los grados de
gestión y desarrollo municipal a través del tiempo.
Discusión
Como se dejó claro en el análisis
realizado, la atención de la marginación de los municipios demanda la
consideración de todos los niveles de gobierno y la participación de los
diferentes sectores sociales en la diversificación y consolidación de la economía
y, por ende, en la creación de condiciones para mejorar los niveles de
bienestar ciudadano.
El
índice de marginación 2015 (IM) resume las necesidades que resiente la
población por el abandono escolar, viviendas en condiciones de hacinamiento,
precariedad en los ingresos y las asociadas a localidades pequeñas, como la
falta de servicios públicos. A nivel municipal, la marginación es heterogénea,
si bien 82% presenta un nivel que va de bajo a muy bajo, el restante 18% muestra niveles
altos de exclusión social. Se aprecia que esta distribución se relaciona, en
cierta medida, con la cercanía de centros poblacionales con importancia
política y económica, o con la gran cantidad de poblaciones pequeñas, dispersas
y lejanas, las cuales predominan en los municipios con más alto grado de
marginación.
La planeación estratégica, en el caso de los gobiernos
locales, permite, además de establecer objetivos, monitorear las acciones
necesarias para alcanzarlos, ya que los factores que inciden en el nivel de
marginación son: la aplicación de sus planes de desarrollo, los recursos
materiales y financieros para el desarrollo social, así como el desarrollo del
conocimiento necesario para ocupar estos recursos, y la orientación de las
actividades económicas con base en la vocación municipal.
Los
resultados muestran que los actuales gobiernos locales pueden tener una
incidencia directa para disminuir la marginación, al identificar que la gestión
incide en acciones concretas, las cuales incluyen invertir consecutivamente
montos adecuados en obras necesarias para cubrir las necesidades del ciudadano
común, y dotar de infraestructura a las poblaciones que se encuentran creciendo
y que demandan, entre otras cosas, agua de calidad (recurso que resulta vital
en muchos sentidos), educación, servicios públicos, empleo, servicios de salud,
carreteras y caminos adecuados. Es importante contar con vías de comunicación
eficientes que disminuyan tiempo y costo de transporte, que incentiven el
comercio y la ampliación de mercados, además de proteger el medio ambiente con
el fin de asegurar que el crecimiento económico sea sustentable.
A partir de este análisis, se
visualiza la generación de sinergias entre la región, a través de análisis
diagnósticos y acciones de acompañamiento, entre las que sea posible
desarrollar un marco conceptual común, para el diseño de indicadores y
actividades de capacitación, tanto para el personal de apoyo como para los
funcionarios. Se requiere profundizar aún más en el
análisis de las causas que explican los valores obtenidos.
Uno
de los problemas que enfrentan los funcionarios es la dificultad para crear
indicadores que midan los resultados de la gestión pública. Esto se agrava
cuando no existen líneas de base, o puntos de referencia, para planear
objetivos realistas y para evaluar su cumplimiento.
Conclusión
En este
documento de investigación se analiza información primaria sobre la gestión de
28 gobiernos locales en el estado de Hidalgo, México, recopilada por el grupo
de académicos, a través de entrevistas directas a funcionarios públicos. Dicho
análisis se desarrolla mediante el uso de métodos de estadística no-paramétrica
debido al tamaño de muestra y a los objetivos planteados. Los resultados
principales sugieren que los gobiernos municipales en cuestión tienen cierta
capacidad de acción sobre los niveles de marginación social local; se
identifica la planeación de mediano-largo plazo, financiación del desarrollo
social, y a la especialización económica como factores de influencia. Por
último, dada la evidencia empírica, las políticas municipales deben girar en
torno a promover una visión de largo plazo en el diseño de estrategias de
desarrollo, lejos de incentivar políticas de transferencias directas a los
ciudadanos, el papel del gobierno municipal debería centrarse en proveer una
plataforma equitativa para el desarrollo de la sociedad; finalmente, un
acompañamiento de la política federal de distribución de ingresos, puesto que
la capacidad de acción de los municipios en este aspecto es limitada.
Las conclusiones de este ejercicio de indagación deben
tomarse con las reservas pertinentes, puesto que las interpretaciones
planteadas corresponden al contexto particular del caso de estudio, ya que se
detectan ciertas inconsistencias entre las respuestas del cuestionario,
implementación del plan de desarrollo (100% del total de municipios con nivel
de marginación muy bajo), del plan de urbanización (80%), financiación del
desarrollo social (80%), se especializan en actividades industriales (60%) y
las cifras oficiales que se trataron en el apartado de resultados. En suma el
estudio permitió evaluar el momento presente y proporcionar
un dato de partida para la toma de decisiones.
La mejora del desempeño financiero de los gobiernos
locales, así como políticas públicas, proyectos y programas de inversión con
altos impactos y rentabilidades, podrían ser factores clave para impulsar el
desarrollo regional.
Como rutas de investigación futura se plantea un análisis
paramétrico que incluya una cobertura geográfica superior. Asimismo, valdría la
pena una medición de la capacidad de acción, en términos de magnitudes, de los
gobiernos municipales, estatales, y federal en el nivel de marginación.
Referencias
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